Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Angstige ambtenaren?

maandag 25 november 2019, 13:00, Roel Bekker, hoogleraar Universiteit Leiden, voormalig secretaris-generaal

Wat is er aan de hand bij de overheid? Het lijkt wel alsof het aantal fouten, mislukkingen en blunders de laatste tijd sterk toeneemt. De rechter corrigeert hardhandig het klimaatbeleid en het stikstofbeleid van de overheid. Over het aardgaswinningsbeleid zegt de verantwoordelijke minister dat het gaat om ‘overheidsfalen van on-Nederlandse proporties’. Om uit te zoeken wat er bij het WODC mis zou zijn gegaan, werden maar liefst drie zware commissies ingesteld. Staatssecretaris Harbers trad af omdat een overzichtje in een rapportage niet volledig was. Defensie wist van burgerslachtoffers maar liet na dat aan de Kamer te melden. Of er sprake is van een PFAS-beleid, weten we niet zeker. Maar wel weten we dat door een haastig bedachte norm de bouw ernstig stagneert. Bij de Dienst Toeslagen is sprake van ‘institutionele vooringenomenheid’, wat leidde tot de verzuchting van staatssecretaris Snel dat ‘rondom het stopzetten van de kinderopvangtoeslag veel niet goed gegaan’. Wat is er toch aan de hand?

Enige relativering vooraf. Er gaat veel fout maar op het totaal van wat de overheid doet, valt het natuurlijk wel mee. Vroeger ging er eveneens veel fout, maar dat kreeg veel minder aandacht. Alles wordt nu onmiddellijk in de politieke arena getrokken. De ruimte voor de constatering dat er iets fout is gegaan door een stommiteit of pech is daardoor drastisch verkleind. Kenmerk van die politisering van het openbaar bestuur is dat men zich ten behoeve van de beeldvorming gaat bedienen van een soort turbotaal die alles veel heftiger doet lijken dan het is. Plannen moeten ineens Deltaplannen zijn. Normale rapporten van een inspectie zijn tegenwoordig ‘snoeihard’. Commissies weten inmiddels dat nuance en relativering niet erg geschikt zijn om aandacht te krijgen. Onderste stenen moeten boven komen. Er moet direct opgetreden worden, even afwachten en nadenken is geen optie. Haast is een belangrijk kenmerk geworden van veel overheidsactiviteiten, met in evenzoveel gevallen een verhoging van de kans op mislukkingen.

Soms is er sprake van zelf veroorzaakte crises die bij een meer weloverwogen aanpak voorkomen hadden kunnen worden. Daar komt nog bij dat de politiek met het oog op die beeldvorming de verwachtingen vaak veel te hoog opschroeft. Overpromise and underdeliver, het is een al lang bestaande verklaring voor mislukkingen. Helemaal zonder zorgen zijn de ontwikkelingen niet. De rationele argumentatie lijkt het te verliezen van de emotie, de inhoud wordt ondergeschikt aan de buitenkant. Bovendien: bij veel van wat er mis gaat, gaat de vinger in het openbaar naar de ambtenaren. Dat gebeurt in de media maar ook door de politiek zelf. Ambtenaren wordt verweten dat ze onvoldoende politiek sensitief zijn. Ambtenaren zouden geen politieke antenne hebben. Is dat zo? Ik denk dat de ambtenaren van de Dienst Toeslagen wel degelijk een goede politieke antenne hadden voor wat politici als Omtzigt en Koolmees rond 2014 wilden. De commissie-Donner heeft dat ook haarfijn opgemerkt. De politieke signalen anno 2019 zijn alleen heel anders, je hoort nu ‘coulance’ en niet meer ‘fraude hard aanpakken’. Het is ook maar de vraag of juist ambtenaren een politieke antenne zouden moeten hebben. Dat lijkt toch vooral iets voor politici zelf, waarbij het dan bovendien beter zou zijn als die antenne niet alleen op de korte golf is afgestemd maar tevens op de midden- en lange golf.

Er is een neiging om alles in politieke termen te zien en eveneens van ambtenaren te vragen dat ze dat doen. De volgende stap is dat bij de benoeming van ambtenaren steeds meer gekeken wordt naar hun bruikbaarheid in het politieke spel, wat ten koste gaat van een accent op expertise of managementvaardigheden. Het al vele jaren voortstrompelende CBR, een goed voorbeeld in de rij van mislukkingen, kreeg een ervaren politicus als directeur, wat toch suggereert dat men denkt dat daar vooral sprake is van een politiek probleem en niet van een managementprobleem.

De ambtelijke dienst dreigt te politiseren. Niet door openlijke partijpolitieke benoemingen maar door van ambtenaren te verlangen dat ze primair het politieke systeem zullen faciliteren en vooral zullen letten op mogelijke politieke schade en niet op wat de beste (maar politiek misschien vervelende) aanpak is van een probleem. Ambtenaren -toch soms al een beetje cynisch- worden daardoor onzeker en zullen de neiging hebben maar af te wachten of zich in te dekken. Ik denk dat dat meer speelt dan dat ze angstig worden, zoals ook wel wordt gezegd. Het traditionele ambtelijke waardensysteem, met kenmerken als expertise, onpartijdigheid, loyaliteit, interne gerichtheid en durf om tegen te spreken, staat daarbij onder druk. In plaats daarvan sluipen politieke waarden het ambtelijke systeem in, met kenmerken als inspelen op emoties, electorale belangen, effect op korte termijn, mediagerichtheid en beeldvorming. Dat komt het openbaar bestuur (waar politiek en ambtenarij gezamenlijk voor staan) niet ten goede.

Wat te doen? Een beetje meer rust in het overheidssysteem zou wonderen doen. Alles is urgent tegenwoordig, en dat is natuurlijk onzin. Die staat van permanente urgentie ontwricht de ordelijkheid van goed bestuur. Hoe? Dat is lastiger maar dat het gewenst is, staat voor mij buiten kijf. En voorts: beter nadenken over de basiswaarden van een ambtenaar en die ook met kracht hooghouden. Ophouden met van ambtenaren te verlangen dat ze permanent een politieke antenne uitsteken en politiek gaan meedenken of -nog erger- gaan anticiperen op politieke wensen. Het opheffen van de ambtenarenstatus is een goede aanleiding voor zo’n bezinning. Het leidt tot zelfverzekerde ambtenaren die zich bewust zijn van de waarden van hun professie. En die hebben geen angst!

Roel Bekker was van 1998 tot 2007 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van 2007 tot 2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector (Albeda Leerstoel).

1.

Deze bijdrage stond in