Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De Europese Commissie – op zoek naar balans

maandag 16 december 2019, 13:00, analyse van Adriaan Schout en Adriaan Nunes

Het aantreden van de Commissie von der Leyen biedt een moment voor reflectie. Von der Leyen staat, opnieuw, een ambitieuze agenda voor, inclusief herziening van de Economische en Monetaire Unie (EMU), milieutransitie, en een grote discussie over de ‘toekomst van de EU’. Ook over transnationale kieslijsten als opstap naar versterking van het Europees Parlement (EP) in aanwijzing van de Commissiepresident. Daarnaast wordt verder geëxperimenteerd met de leiding in het College van Commissarissen. Elk van de drie grote politieke families levert een uitvoerende Vicepresident.

De Commissie is de spil in Europese beleidsprocessen, van beleidsinitiatie tot handhaving en ex-post evaluaties. De spilfunctie reikt echter verder. De spilfunctie en de 35.000 ambtenaren geven de Commissie een voorsprong op de meeste - zo niet alle - lidstaten in expertise. Ook in termen van de kwaliteit van geïntegreerde beleidsprocessen en assessments is de Commissie superieur aan de lidstaten.

De centrale positie en de superioriteit scheppen verplichtingen in termen van politieke controle. De vraag is of de functies en taken van de Commissie juist zijn ingebed om de procedures ook zo te laten werken dat kwaliteit, transparantie en controle gegarandeerd zijn. Twijfel hierover leidt tot breed gedragen indrukken dat de Commissie haar informatiepositie strategisch gebruikt om beleidsdoelen te sturen, te onderbouwen en te evalueren.

Rode draden in de Europese Commissie

Gezien de twijfel over de eigen agenda is het belangrijk om stil te staan bij enkele rode draden in de ontwikkeling van de taken en organisatie van de Europese Commissie.

De Europese Commissie is ambitieus, mede door de Europese Verdragen, maar ook door de druk vanuit Brussel en vanuit de lidstaten. De Commissie, gesteund door het Europees Parlement, koestert hoge ambities en de lidstaten legitimeren die ambities, bijvoorbeeld via allerlei verzoeken en via de ambigue vijfjarige Strategische Agenda. Echter, de lidstaten neigen tot het blokkeren van de ambities als het op concrete voorstellen aankomt. Al zestig jaar lopen grote Europese ambities vast op de wens van lidstaten (als collectief) om zuinig om te springen met solidariteit, financiële verplichtingen, en overdracht van soevereiniteit. De huidige discussies over het Meerjarig Financieel Kader van 2021-2027 in relatie tot de ambitieuze doelstellingen die de Commissie von der Leyen stelt duiden wederom op deze paradox. Het beeld van halsstarrige lidstaten wordt daarmee deels gecreëerd door de permanente ambities van de Commissie. Dit roept vragen op over de balans tussen ambitieniveau van de Commissie en het draagvlak daarvoor onder en binnen de lidstaten.

Ook is aandacht nodig voor de organisatie van de Commissie. Veel aandacht gaat uit naar de omvang van het College met Commissarissen uit elk land. Echter, bestuurlijke drukte aan de top komt ook door de kabinetschefs, het aantal en soorten Vicepresidenten, overlappende hiërarchieën, en een onduidelijke rol van de Secretaris-Generaal. Daarbij heeft het EP invloed gewonnen met de inkleuring van het kern-College van de drie uitvoerende Vicepresidenten. Dit heeft invloed op de politieke onafhankelijkheid van de Commissie. De balans aan de top vraagt om aandacht en verduidelijking.

Binnen het College is speciale aandacht nodig voor de presidentialisering. Er is een sluipend proces aan de gang van het ‘kleiner’ maken van het College door hiërarchie aan te brengen tussen Commissarissen waardoor de President minder een primus inter pares is geworden en er een paar super-Commissarissen zijn ontstaan (met super-chefs de Cabinet), zonder dat de verhoudingen duidelijk zijn. Naast de juridische vraag over de wenselijkheid van de ontwikkeling weg van een College van gelijken is een discussie nodig over de toegang tot de besluitvorming. Problematisch hierbij is dat het Secretariaat-Generaal, dat moet toezien op de betrouwbaarheid van de beleidsprocessen, een zelfstandig politieke rol heeft gekregen onder leiding van de Oostenrijker Martin Selmayr. De politisering die Commissiepresident Juncker heeft afgekondigd is daarmee ook doorgedrongen in beleidsonderbouwingen en het kwaliteitstoezicht.

Niet alleen het interne management van de Commissie moet heroverwogen worden in relatie tot haar ambities en de betrouwbaarheid van beleidsprocessen. Opvallend is dat het externe management onvoldoende is in relatie tot de zwaktes van lidstaten en zwak ontwikkelde netwerken. Met zwakke lidstaten ontstaat integratie door verzuim: de EU moet inspringen waar lidstaten het laten afweten. Grote Europese ambities, zoals de Green Deal of de transitie richting Europese digitale economieën kunnen alleen worden ingevuld als er veel meer aandacht komt voor de zwaktes van de lidstaten die het beleid moeten uitvoeren.

Hiermee worden de hoofdlijnen van discussie over de kwaliteit zichtbaar. Samenhang ontbreekt tussen ambities en interne en externe bestuurlijke kwaliteiten. Zo moet er veel meer aandacht komen voor uitwerking en handhaving van beleid. De discussie omtrent het op afstand plaatsen van kwaliteitsbewaking en van toezichtstaken speelt al decennia. Taken moeten worden afgestoten. Dit kan meteen helpen taken die nu geconcentreerd zijn in Brussel (‘hoofdstad van Europa’) te verspreiden over lidstaten.

De communautaire methode verschuift richting transgouvernementele structuren op terreinen waar lidstaten waken voor overdrachten en bezorgd zijn over soevereiniteit (en nationale verantwoording), zoals bijvoorbeeld rond het Europees Stabiliteitsmechanisme. Hierbij heeft de Commissie ook belangrijke rollen te vervullen, maar minder dan onder de communautaire methode. Transgouvernementalisme toont dat lidstaten ook op gevoelige terreinen verder gaan met de ‘Ever Closer Union’, maar de Commissie hier niet aan het roer vertrouwen. Een discussie met de Commissie is nodig over de vraag of transgouvernementalisme een blijvende samenwerkingsmethode kan zijn, en op welke beleidsterreinen.

De lidstaten zelf moeten zich ook bezinnen op hun betrokkenheid bij Europese beleidsambities en -processen. De kennisvoorsprong van de Commissie groeit en ook het EP heeft afgelopen jaren sterk geïnvesteerd in kennis. Deze voorsprong draagt ook bij tot integratie bij verzuim. Als lidstaten onvoldoende investeren in hun Europese beleidscontrole, groeit het belang van ‘Brussel' vanzelf. In dit licht moet ook de groeiende band tussen EP en Commissie worden meegewogen, omdat ook het EP de laatste jaren veel geïnvesteerd heeft in beleidsondersteuning – bijvoorbeeld om rapporten te schrijven en om Commissie-assessments te beoordelen. De positie van de lidstaten in de interinstitutionele balans is niet gegarandeerd.

De EU heeft ambities nodig simpelweg om problemen aan te pakken. Echter, bovenstaande uitdagingen verdienen aandacht om de balansen omtrent ambitie, organisatie en de Europese machtsbalans scherp te krijgen. Bij een balans gaat het niet om het vinden van gulden middenwegen maar om het combineren van én goed interne management, én goed extern management, én een afgewogen verdeling tussen Europese taken en nationale betrokkenheden.

Deze bijdrage is gebaseerd op de conclusies van het rapport ‘De Europese Commissie in balans? Ambitie, organisatie en macht’, geschreven door Adriaan Schout en Adriaan Nunes van Instituut Clingendael in opdracht van de vaste Kamercommissie Europese Zaken. Verder verwijzingen kunnen in het Kamerrapport gevonden worden.