Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Over lobbydrijfzand en politieke participatie op houten palen

Als je niet beter wist, zou je zeggen dat onze democratische rechtsstaat tegenwoordig gebouwd is op lobbydrijfzand. De openbare agenda’s van bewindslieden gaven begin dit jaar een, zij het vertekend, inkijkje in de ongelijke toegang van lobbyisten tot publieke besluitvorming. Het coronabeleid wordt door sommige onderzoeksjournalisten getypeerd als "krachtenveldpolitiek" in plaats van een aanpak gebaseerd op een heldere visie. Of nog scherper gesteld, een reconstructie van de vaccinatiecampagne laat zien hoe deze ontaardde in een schimmig lobbyspel: ‘wie goed kon lobbyen ging voor.’ De controverse over de motie van Volt en D66 om Kamerleden ook te houden aan het WHO-verdrag voor tabaksontmoediging is illustratief voor de doorgaans mistige wijze waarop contacten tussen politici, beleidsmakers en lobbyisten geregeld is. Deze selectie van lobby-affaires roept geen fraai beeld op over de rol van belangenbehartigers bij publieke besluitvorming. Anders gezegd, anno 2021 lijken we lobbydrijfzand te zien ontstaan dat integere publieke besluitvorming langzaam maar zeker lijkt te verzwelgen.

Maar klopt dit beeld? Als we naar een paar recent verschenen onderzoeken kijken wordt dit beeld er inderdaad niet veel fraaier op. In een OESO studie naar de stand van lobbyregelgeving en toegang van belanghebbenden komt Nederland er niet zo gunstig uit. Een kleine greep uit de resultaten: Alhoewel Nederland in zekere mate transparant is over lobbyactiviteiten richting de Tweede Kamer, is dat minder het geval voor overige lobbyactiviteiten. In het Nederlandse systeem worden weliswaar terecht veel verschillende organisaties beschouwd als lobbyisten of belangenbehartigers, maar is er maar beperkte openheid over lobbydoelstellingen, wie er lobbyactiviteiten ondernemen, en op basis van welke standpunten. Draaideurregelgeving is minimaal of helemaal niet aanwezig. Het is pijnlijk te constateren dat de notitie Lobby in Daglicht in het OESO rapport wordt uitgelicht als goed voorbeeld, maar dat een van de weinige concrete daaruitvloeiende maatregelen - de Circulaire Lobbyverbod bewindspersonen - per januari 2020 is komen te vervallen. Naast dit ontnuchterende rapport van de OESO, komt Greco, het anticorruptie-orgaan van de Raad van Europa, recent tot de conclusie dat het maar matig gesteld is met integriteitsbevordering en corruptie-preventie aan de top van de Nederlandse overheid. Volgens Greco heeft Nederland geen enkele van de eerder gedane aanbevelingen naar tevredenheid geïmplementeerd. De helft van de aanbevelingen zijn deels, en de andere helft geheel niet geïmplementeerd, onder de laatste categorie vallen juist aanbevelingen over contacten met lobbyisten en afkoelperiodes.

Lobbydrijfzand dus. Uitblijvende implementatie van richtlijnen ter bevordering van integriteit en ter voorkoming van corruptie, de lage score in een internationaal verband als het gaat om lobbywetgeving, en de bovengenoemde casuïstiek over de schijnbare invloed van lobbyisten roepen een weinig vrolijk stemmend beeld op van de verhoudingen tussen onze beleidsmakers en belangenbehartigers.

Zijn we daarmee volledig overgeleverd aan deelbelangen en onoorbare politieke beïnvloeding in het lobbydrijfzand? Dat denk ik niet. Er zijn nog wel een paar houten palen in dat drijfzand die als stevig fundament kunnen dienen voor inclusieve en integere relaties tussen overheid en maatschappelijke organisaties. Ik noem er voor deze gelegenheid twee. Op ambtelijk niveau bestaan al vele gedragscodes en handreikingen om tot een afgewogen voorbereiding van wetsvoorstellen, regelgeving en beleidskaders te komen. Daarnaast zijn er op datzelfde ambtelijke niveau verschillende initiatieven gaande om op goede en verantwoorde wijze met belanghebbenden om te gaan, voordeel te behalen van nuttige beleidsinformatie die zij te bieden hebben, en tegelijkertijd niet slechts deelbelangen leidend te laten zijn. Gemakkelijk is het geenszins om op inclusieve manier alle maatschappelijke deelbelangen op tafel te krijgen en op basis daarvan inhoudelijk steekhoudende inbreng te leveren voor een politieke afweging. Deze toenemende mogelijkheden tot politieke participatie bij wet- en regelgeving en toezicht zijn dus te waarderen. Maar de OESO komt terecht tot de conclusie dat de bijbehorende openheid en verantwoording ver achter lijkt te blijven en meer aandacht verdienen. Bestaande regelgeving en beleidspraktijk bieden een goede houten paal in het lobbydrijfzand, een stevig fundament vraagt om effectievere implementatie ervan en openheid erover.

Dat brengt mij bij mijn tweede pijler of houten paal in het lobbydrijfzand. De traditie om belangenhebbenden te betrekken bij publieke besluitvorming is zo Nederlands als het maar zijn kan. Tegelijkertijd gaat deze politieke praktijk ook gepaard met een grote valkuil, of om bij mijn metafoor te blijven, het risico op juist nog meer drijfzand. Inclusieve en integere verbinding met belanghebbenden vraagt om politieke zuiverheid en een helder kompas.

En daar zit precies de crux. Een inclusieve betrokkenheid van maatschappelijke belangen vraagt om duidelijk politiek leiderschap en geen politiek verstoppertje. Duidelijke kaders uitzetten waarbinnen je maatschappelijk middenveld vraagt mee te denken en te doen. Zo breed en inclusief mogelijk. En dan duidelijk en transparant verantwoording afleggen over zowel de kaders als de belangenafweging: wat is de politieke of beleidsmatige stip op de horizon, welke maatschappelijke belangen zijn (niet) meegenomen en waarom (niet)? De routine van het polderen is een stevige houten paal, het echte fundament is hier op politiek zuivere wijze verantwoording over afleggen.

Kortom, zakt onze democratische rechtsstaat straks weg in het lobbydrijfzand? Helaas soms meer dan ons lief zou moeten zijn. Tegelijkertijd herbergt het lobbydrijfzand wel degelijk een paar houten palen voor een beter fundament van belangenbehartiging. We kunnen ze echter alleen als stevig fundament gebruiken voor rechtvaardige en effectieve belangenbehartiging als er sprake is van integriteit en vakmanschap aan beide kanten – overheid én maatschappelijke organisaties- en het politieke vizier helder is. Dat is, helaas, anno 2021 geen vanzelfsprekendheid.


Prof. dr. Caelesta Braun is Hoogleraar Public Governance and Civil Society aan de Universiteit Leiden.