In 1969 trok Crince le Roy veel aandacht met zijn inaugurele rede als lector waarin hij de ambtelijke dienst beschreef als ‘de vierde macht’, naast de gebruikelijke drie machten van Montesquieu. Het betoog sloot aan op de al bestaande kritiek op ambtenaren. De ambtelijke dienst was bureaucratisch, wat niet meer de positieve klank had van Weber maar stond voor langzaam en inefficiënt werken, met veronachtzaming van de burger. De ambtelijke dienst was ook conservatief, eigengereid en op zichzelf gericht, waardoor politici het gevoel hadden voortdurend tegengewerkt te worden in hun ambitieuze plannen. Ambtenaren waren een bedreiging voor het politieke primaat.
De lijst van bezwaren tegen de vierde macht was nog veel langer en ging er zeker bij de politiek in als koek. De reactie was duidelijk: de politici vonden dat de ambtelijke macht moest worden verminderd en dat die meer bij hen moest liggen. Dat werd daarna steeds meer de lijn, vanaf de jaren 90 onderstreept met maatregelen als de Oekaze-Kok1 waarbij ambtenaren nog eens werd ingeprent dat niet zij maar politici het gezicht van de overheid waren. Of de Balkenendenorm2, inhoudende dat de minister in het publieke domein het hoogste salaris moest hebben. Met als onvermijdelijk gevolg dat voor toptalent geen marktconforme salarissen meer konden worden geboden. In wervingsadvertenties werd meer en meer gezocht naar ambtenaren met politieke gevoeligheid. Alsof dat niet vooral een eigenschap is die politici zélf moeten hebben. Topambtenaren werden bovendien in hun functie op termijn gezet. Maximaal zeven jaar en liefst korter, dan konden ze de zaken niet meer naar hun hand zetten, zo was het idee. De politiek ging op haar beurt zichzelf gaandeweg versterken. Er kwamen meer bewindslieden en die kregen bovendien een groeiende ‘bontkraag’3, met door henzelf benoemde politieke assistenten voor ondersteuning van hun steeds meer actiegerichte politieke werk.4
Hoe is dit uitgepakt? Niet in alle opzichten positief, om het maar vriendelijk te zeggen. De politiek-ambtelijke verhoudingen staan al geruime tijd onder druk. De politiek is steeds ‘politieker’ geworden, de ambtenaren ambtelijker en voorzichtiger. Het gat tussen beide is groter geworden, en het gedeelde gebied – het bestuur – is de dupe.5 Er is ontegenzeggelijk sprake van kwaliteitsverlies, dat deels wordt gecompenseerd door jaarlijks inmiddels voor meer dan € 3 mld externen in te huren voor wie de Balkenendenorm niet geldt. Het politieke systeem is de laatste 10 jaar op hol geslagen, met in hoog tempo wisselende bewindspersonen. De ambtelijke dienst – loyaal als zij nog steeds is – loopt daar hijgend achteraan. Met een steeds groter wordend ambtelijk apparaat als gevolg. Tegelijk is het bij die snel wisselende ministers van tegenwoordig natuurlijk een zegen dat er nog een stevig ambtelijk apparaat is dat in ieder geval de noodzakelijke dingen op gang houdt en al te gekke ontsporingen kan voorkomen. Maar gezamenlijk werken aan innovatie van het bestuur? Ik wou dat het waar was.
Hoe komen we hieruit? Dat zal niet gemakkelijk zijn, temeer daar het geen uniek verschijnsel is, veel landen kampen met exact hetzelfde. Roepen dat de overheid slagvaardiger moet worden, is niet een echte oplossing. Drastisch bezuinigen zonder precies aan te geven wat dan minder of niet gedaan moet worden, evenmin. Wat dan wel?
Voorop staat: er moet vertrouwen zijn dat men elkaars rol kent en respecteert. En acceptatie dat het gaat om een gezamenlijk probleem dat gezamenlijk aangepakt moet worden. Er moet ruimte worden gegeven aan de ambtelijke dienst om vastgesteld beleid uit te voeren, en dan beleid dat uitvoerbaar is. De ambtelijke dienst moet weer een gezicht krijgen, van stevige ambtenaren die nee durven te zeggen. Experts naar wie geluisterd wordt, en dan niet alleen door de minister. Experts die zichtbaar verantwoordelijkheid dragen. Ik heb er al vaker voor gepleit dat de jaarverslagen van de ministeries waarin staat wat er met de beschikbaar gestelde middelen is gedaan, niet door de minister maar door de SG worden ondertekend. Dat zal er ongetwijfeld toe leiden dat die stukken meer betekenis krijgen. Topambtenaren moeten verantwoordelijk zijn voor de prestaties van hun eenheden. En tevens voor betere samenwerking en dienstverlening. Minder topambtenaren, maar dan wel zwaargewichten, die volgens professionele en niet volgens politieke normen worden beloond.
De ambtelijke dienst moet bestaan uit loyale en deskundige ambtenaren. The best and the brightest6, het moet een eer zijn om bij het rijk te werken. Activistische ambtenaren die in het openbaar protesteren tegen politieke beleidsstandpunten horen hier niet bij, zij ondermijnen het vertrouwen van politiek en samenleving in de ambtelijke dienst. Ambtenaren zijn geen politici, het vak van ambtenaar is om hoogwaardig advies te geven en te zorgen voor goede uitvoering van beleid, niet om deel te nemen aan politieke debatten.
Gaat dat gebeuren? De voortekenen zijn niet gunstig, want de politiek is nog volop bezig met enerzijds zichzelf en anderzijds door de (sociale) media opgestookte korte-termijn-probleempjes. Versterken van de ambtelijke dienst is daarbij niet echt een prioriteit, als ik het goed zie. Maar de ambtelijke dienst kan zelf ook veel. Die kan initiatieven nemen om te komen tot een dienst die beter aansluit op de wensen van samenleving en politiek. Een loyale, stevige, efficiënte en deskundige ambtelijke dienst: een essentieel element in het goed functioneren van de trias politica. Montesquieu had het zelf kunnen bedenken!
Roel Bekker is voormalig SG bij het rijk en voormalig bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector
- Aanwijzingen (van de minister-president) inzake externe contacten van rijksambtenaren.
- Later terechtgekomen in de Wet normering topinkomens (WNT)
- Een term van prof. dr. Roel Nieuwenkamp. Zie zijn boek: Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen (CAOP, 2013).
- In andere landen had je hetzelfde. Bekendste voorbeeld: de Engelse serie ‘Yes, Minister!’ Door velen trouwens niet gezien als komische serie maar als documentaire.
- Zie mijn oratie van 2009: ‘Liaisons dangereuses’ (Universiteit van Leiden).
- David Halberstam, The Best and the Brightest, Penguin Books, 1972.