Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De mogelijkheid van persuasie is een wezenlijk element

Toen er onlangs in de Tweede Kamer werd gestemd over moties over de kwestie-Afghanistan en het coronabeleid en de ChristenUnie voorstemde, kwam de vraag op of ook minister Carola Schouten, die immers ook deel uitmaakt van de CU-fractie, voor had gestemd. Nam zij daarmee geen afstand van het kabinetsbeleid en kwam zij zo niet in eenzelfde positie als kort daarna staatssecretaris Mona Keijzer? Punt was echter dat Schouten niet in de Kamervergadering aanwezig was. Toch was er verwarring. De stemmingsoverzichten op de website van de Tweede Kamer tonen hoe de (gehele) fractie heeft gestemd, waarbij aanwezigheid geen rol speelt. Zo stond Schouten dus bij de voorstemmers, terwijl zij feitelijk helemaal niet had gestemd.

De Tweede Kamer stemt veelvuldig over allerlei zaken1). In de Grondwet is er een uit vier onderdelen bestaand artikel (67) aan gewijd. Er moeten voldoende leden aanwezig zijn, de meerderheid beslist, leden mogen geen opdracht (last) krijgen en ieder lid mag om hoofdelijke stemming vragen. Dat laatste is in 1887 in de Grondwet gekomen. Voordien was hoofdelijke stemming voorgeschreven. Het toenemende aantal stemmingen en de tijd die met hoofdelijk stemmen gepaard gaat, bracht de Tweede Kamer er al in 1924 toe stemmen bij zitten en opstaan toe te staan. Bij de reglementswijziging van 1994 werd dat vervangen door stemmen via handopsteken. Hoofdelijke stemming kan altijd alsnog plaatsvinden als de uitslag naar het oordeel van een lid (of de Voorzitter) onduidelijk is. Dat kan echter niet meer als de uitslag van een stemming bij handopsteken al is vastgesteld. Niet ieder besluit wordt via een stemming genomen. De Voorzitter kan constateren dat er geen behoefte bestaat aan stemmen en het voorstel afdoen als hamerstuk. Als een wetsvoorstel zonder stemming is aangenomen, kan een lid of fractie laten aantekenen geacht worden tegen te zijn.

De methode van stemmen bij handopsteken betekent feitelijk dat per fractie wordt gestemd. Volgens de specifieke regels vanwege corona kan zelfs één lid namens de gehele fractie stemmen. Daar zit een addertje onder het gras: is dat de gehele fractie op papier of gaat het om de aanwezige fractieleden? Bij ordebesluiten is die vraag minder klemmend dan bij stemmingen over wetgeving. Er zijn voorbeelden van een andere uitkomst van stemmen op basis van fractiesterkte dan bij hoofdelijke stemming. Dat is ook verklaarbaar, want als bijvoorbeeld van een grote tegenstemmende fractie veel leden afwezig zijn, vergroot dat de kans van de voorstemmers. Dat kan echter alleen blijken in een hoofdelijke stemming.

Een belangrijk staatsrechtelijk uitgangspunt is dat er geen stemoverdracht mag plaatsvinden: een Kamerlid mag niet namens een collega stemmen. Bij de Grondwetsherziening 1952 was een wetsvoorstel in tweede lezing aanhangig om dat, in een bijzonder geval, mogelijk te maken. Een amendement-Andriessen opende de weg voor stemoverdracht voor het geval Kamerleden verplichtingen hadden in bijvoorbeeld het Europees Parlement (dat bestond toen uit parlementsleden van de lidstaten). Die mogelijkheid werd opgenomen in het wetsvoorstel over uitbreiding van het ledental (van 100 naar 150). Juist de voorgestelde stemoverdracht verhinderde dat het wetsvoorstel in de Senaat de vereiste tweederdemeerderheid kreeg.

Toen de Voorzitter in 1958 in de Eerste Kamer bij een besluit over een wetsvoorstel meldde dat een lid mede namens enkele afwezige leden aantekening vroeg, maakte VVD-fractievoorzitter A.N. Molenaar daar bezwaar tegen. Hij betoogde dat stemoverdracht niet mocht, omdat de verdediger van een voorstel immers de kans moest hebben iemand te overtuigen. Dat kon alleen als het lid dat stemde aanwezig was bij dat betoog. In 1952 was dat argument al door minister Beel gebruikt: "De mogelijkheid van persuasie is een wezenlijk element van de democratie, en door stemoverdracht wordt daarvan principieel afstand gedaan." Voorzitter Jonkman beloofde dat zo'n melding voortaan achterwege zou blijven.

In 1994 bevestigde minister Van Thijn de in 1952 vastgestelde lijn2). Hij zei dat invoering van stemoverdracht alleen kan na grondwetswijziging. Alleen aanwezige leden kunnen meestemmen, ook als er fractiegewijs wordt geteld. Het had, lijkt mij, bij de recente stemmingen waarin de positie van Schouten pikant was, voor de hand gelegen als hoofdelijk was gestemd. Dan had er geen onduidelijkheid kunnen zijn over haar stemgedrag en was (nog beter) zichtbaar geworden dat zij afwezig was. Ook al is het tellen van de stemmen per fractie heel gebruikelijk, hopelijk is er wel het besef dat leden - zeker bij wetgeving - niet namens hun fractiegenoten mogen stemmen. Bij de geringste twijfel dient (alsnog) hoofdelijk te worden gestemd. Uiteraard door de aanwezige leden.

 

Prof. dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.

Deze column verschreen oorspronkelijk op Parlement.com.