Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Noodkreet over ons openbaar bestuur

maandag 26 april 2021, 13:00, column van Annemarie Kok

Het gaat niet goed met ons openbaar bestuur. Sterker nog: het gaat behoorlijk slecht met ons openbaar bestuur. En dat kan zo niet langer.

Eerst in een notendop wat er zoal aan de hand is:

  • 1. 
    Zoals staatsrechtkenner Douwe Jan Elzinga kortgeleden opmerkte in een lezing tijdens de Dag van de Raad (= gemeenteraad) bestaat er in bestuurlijk Nederland, en al helemaal bij het daarvoor verantwoordelijke ministerie, ‘nog niet het begin van een gedachte’ over welke overheidstaak geschikt is voor welke overheidslaag: ‘We doen maar wat’.
  • 2. 
    Sinds 1970 heeft de (mede door de verzorgingsstaat uitgedijde) rijksoverheid menige inhoudelijke, uitvoerings- en toezichtstaak neergelegd bij gemeenten en andere, al dan niet geprivatiseerde organen. Als bestuurlijke ballast ervaren verantwoordelijkheden werden aldus weggeorganiseerd naar beneden of opzij. Daarnaast klonken er soms inhoudelijke argumenten: lokaal uit te voeren en/of te maken beleid zou integraler, specifieker, flexibeler en voor de burger herkenbaarder zijn. Maar vooral leek decentraliseren goedkoper.
  • 3. 
    De gemeenten (verenigd in de VNG) namen nieuwe taken telkens weer dapper dan wel gretig op zich: van inspectiewerk tot welzijnstaken, en van uitvoering van de Participatiewet tot klimaatbeleid en het vestigen van een lokale ‘meervoudige democratie’. Om voor al hun taken genoeg ‘bestuurskracht’ te ontwikkelen gingen gemeenten steeds vaker fuseren en/of samenwerken in regionale verbanden. Desondanks hebben veel gemeenten inmiddels flinke problemen: financiële, bestuurlijk-inhoudelijke en personeel-technische.
  • 4. 
    Het vele regionaal samenwerken heeft ondemocratische bijwerkingen: Nederland kent momenteel zo’n 1200 regionale mini-overheden die zijn geformeerd rond 32 thematieken. De gemiddelde gemeente is verwikkeld in maar liefst 33 van zulke regioverbanden, waarop raadsleden te weinig zicht en invloed hebben, waarin ambtenaren verdwalen en waarvan burgers doorgaans geen weet hebben.
  • 5. 
    Als de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) haar zin krijgt, komt hier voor de gemeenten en hun burgers nog iets zeer spannends bij: de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2022.
  • 6. 
    Ondertussen is er een volledig geëquipeerde democratische bestuurslaag waarvan onvoldoende gebruik wordt gemaakt; IPO waar was je, om je uit te spreken over deze interbestuurlijke wanverhoudingen en de provincie te verdedigen?

De ondoordachte taakverdeling tussen de verschillende bestuurslagen klemt des te meer omdat het aantal maatschappelijke en andersoortige problemen dat om voortvarend handelen vanuit politiek en overheid vraagt in geen tijden zo groot is geweest. Nog even los van de coronacrisis hebben we het dan onder meer over de klimaatnood, de energietransitie, het woningentekort, de stikstofproblematiek, tal van kwesties rond digitalisering, groeiende (regionale) ongelijkheid, culturele polarisatie, nieuwe vormen van zware criminaliteit, het aardbevingendossier en niet te vergeten: een aangeschoten rechtsstaat, een gemankeerde Tweede Kamer en een teveel aan missers rond het maken en uitvoeren van beleid.

Stapels genegeerde adviezen

Ernst en vooral oorzaken van de interbestuurlijke problematiek bleven tot nu toe jammerlijk onderbelicht in zowel het politieke als het publieke debat en werden door de minister van BZK nauwelijks bestreden. Daarin zou met de aanstaande kabinetsformatie echter verandering kunnen gaan komen. De intussen demissionaire minister lijkt er namelijk eindelijk van doorgedrongen dat haar departement orde op zaken moet stellen. En dat vinden ook diverse adviseurs die recentelijk en/of al eerder met analyses en aanbevelingen kwamen, waaronder de Stichting Decentraal Bestuur, de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Afdeling advisering van de Raad van State.

De laatste presenteerde op 24 maart jl. op verzoek van de minister en van de zogeheten decentrale koepels een ‘voorlichting over interbestuurlijke verhoudingen’. De Raad van State stelt hierin recht voor zijn raap vast:

  • 1. 
    Dat er in het openbaar bestuur sprake is van ‘structurele spanningen en bijbehorende sturingsproblemen’ die dringend om een oplossing vragen omdat het bestuur anders niet in staat zal zijn de talrijke grote problemen van nu op te lossen.
  • 2. 
    Dat gemeenten overbelast zijn.
  • 3. 
    Dat de decentralisaties van 2015 in het sociaal domein niet goed waren doordacht.
  • 4. 
    Dat er in de komende kabinetsperiode even geen nieuwe decentralisaties moeten worden doorgevoerd.
  • 5. 
    Dat het probleem van tekortschietende democratische legitimatie in regioverband urgent is.
  • 6. 
    Dat nieuwe termen als ‘gezamenlijk sturen’ en ‘één overheid’ het zicht kunnen benemen op een adequate verdeling van verantwoordelijkheden.
  • 7. 
    Dat diverse aspecten van het moeizame (inter)bestuurlijk functioneren in diverse adviezen en rapporten al eerder zijn benoemd.
  • 8. 
    Dat het ministerie van BZK met die inzichten vrijwel niets heeft gedaan (!)
  • 9. 
    Dat de minister van BZK zich voortaan, voorzien van nieuwe bevoegdheden, ‘dient te concentreren op (de inrichting en het functioneren van) het openbaar bestuur, de democratie, de rechtsstaat en de constitutie’.

‘Lokaal maatwerk’

Rake constateringen. Maar enkele andere gezichtspunten uit de notitie van de Raad van State zijn betwistbaar. Zo schrijft de Raad dat veel gemeenten nog altijd te klein zijn voor de taken die ze hebben. Maar uit het overmatige bovenlokaal samenwerken spreekt iets anders: dat het vaak niet logisch en verantwoord was dat juist gemeenten extra taken kregen/op zich namen. Zelfs als decentraliseren ingrijpend bezuinigen betekende (zoals in 2015) ging de VNG er graag in mee. En net als de rijksoverheid verklaarde ook de VNG keer op keer dat sociale taken (WMO, Jeugdwet en Participatiewet) het beste bij gemeenten kunnen worden neergelegd omdat daar ‘maatwerk’ geleverd zou kunnen worden: het meewegen van lokale wensen en omstandigheden in de uitvoering van een wet, en ‘ieder het zijne’ geven (in plaats van ieder het gelijke).

In het decentralisatiediscours worden echter regelmatig twee zaken verward, namelijk persoonlijke omstandigheden en lokale omstandigheden. Mij lijkt dat er niet snel reden is om een (sociale) wet afwijkend uit te voeren omdat mensen inwoner zijn van bijvoorbeeld Vlaardingen of Vlagtwedde. Met iemands persoonlijke situatie daarentegen, ongeacht waar hij of zij woont, kan wél rekening worden gehouden − binnen zekere marges en/of op basis van algemene bestuurlijke beginselen.

Kijken we naar lokale situaties, dan kan het niet anders dan dat er van gemeente tot gemeente verschillend beleid wordt gevoerd. Geen gemeente (en ook geen provincie) is qua oppervlak, inwonertal, bevolkingsopbouw en economische structuur immers hetzelfde. En dus spelen er overal verschillende vraagstukken rond wonen, ruimtelijke inrichting, voorzieningenniveau en sociale problematiek. Onder meer om zich te buigen over zulke bij uitstek plaatselijke kwesties bestaan er lokale verkiezingen, lokale (afdelingen van) politieke partijen en gemeentebesturen. Met (individueel) maatwerk heeft dat evenwel niets te maken.

Ergo: ‘lokaal maatwerk’ is een misleidend begrip dat door het rijk wordt gebruikt om verantwoordelijkheid voor fatsoenlijke wetgeving en uitvoering te ontlopen, en dat gemeenten een aantrekkelijk aura van belangrijkheid en mensgerichtheid verschaft, dat zij echter in de praktijk moeten bekopen met verdringing van hun basale, politieke taken en aantasting van hun democratische karakter. En ondertussen worden hulpbehoevende inwoners in quasi-empathische keukentafelgesprekken tot meer zelfredzaamheid aangespoord.

Herschikken kan prima

Verder: heeft een ingewikkelde samenleving niet méér baat bij het prettig helder houden van politieke structuren, dan bij het ook nog eens ontzettend ingewikkeld maken van de overheid? Ik denk het wel en daarom bepleit ik een herschikking van taken, met hernieuwde aandacht voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid enerzijds, en met een scherper oog voor persoonlijke omstandigheden en plaatselijke verschillen anderzijds.

Volgens mij zijn alle burgers en (lokale) politici/bestuurders gebaat bij tenminste het volgende:

  • zorgvuldig ontworpen wetgeving;
  • gemeenten (en provincies) die eigen, politiek te bevechten beleid maken rondom de vraagstukken die met de unieke plaatselijke situatie te maken hebben (en waarbij samenwerking met naburige gemeenten eerder uitzondering dan regel is, en tijdelijke extra bevoegdheden nodig kunnen zijn);
  • per gemeente uitstekend bereikbare, bemenste informatieloketten, onder meer als onderdeel van provinciale of landelijke uitvoeringsorganisaties (op het gebied van milieutoezicht, vergunningverlening, de uitgifte van paspoorten, de organisatie van verkiezingen, jeugdzorg, etc.);
  • en tot slot: gemeentebesturen die nagaan hoe zij het beste kunnen bijdragen aan (nieuwe) nationale en provinciale doelstellingen van bijvoorbeeld ruimtelijke, sociale en preventieve aard. En dat hoeven we niet te beschouwen als decentrale slippendragerij, het dienen van ‘hogere’ democratisch-rechtsstatelijke doelen is juist iets nobels.

Nogmaals: de huidige interbestuurlijke en vooral gemeentelijke malaise ontstond niet doordat bepaalde gemeenten nog steeds te klein zijn, zoals de Raad van State stelt, maar omdat er te veel taken naar de gemeenten gingen.

Zodoende overtuigen ook de lokale en regionale oplossingssuggesties van de Raad van State niet. Meer herindelingen, zoals de Raad van State wil, leiden namelijk vooral tot nog betekenisarmere provincies. Dat is zonde, want die provincies kunnen gezien uiteenlopende actuele problemen nog steeds/opnieuw een nuttige functie vervullen: gemeenten ontlasten, taken van regionale samenwerkingsverband overnemen en toekomstige rijkstaken degelijk en daardoor met gezag helpen uitvoeren.

Funest adagium

De tweede manier waarop de Raad van State gemeenten slagvaardiger en democratischer wil maken is inperking van het grote aantal onderwerp-specifieke regio’s, door die regio’s meer te laten samenvallen. Helaas gaat dit voorstel voorbij aan de vraag waarom regio’s nu veelal niet congruent zijn: dat is vanwege de in bestuurlijk Nederland modieuze gedachte dat ‘het vraagstuk’ (of: ‘de maatschappelijke opgave’) voorop moet staan, en dat de bestuurlijke inrichting daar telkens flexibel bij moet worden aangepast. Ik had graag een kritische noot gehoord over dit funeste adagium.[1]

Bovendien: ook als regio’s meer in elkaar worden geschoven, is er nog steeds het probleem van de politiek-democratische legitimatie. Tenzij er eigen verkiezingen komen voor zo’n nieuwe, ingedikte regionale laag. Wie echter ‘bestuurlijke drukte’ serieus wil verminderen en oeverloze stelseldiscussies liever vermijdt, kan beter eerst eens welwillend kijken naar de reeds grondwettelijk verankerde provincie als mogelijk vitaal onderdeel van een oplossing. Waarbij in grote provincies voor bepaalde uitvoeringstaken regionale bijkantoren denkbaar zijn. (Overigens vindt ook de Raad van State dat de rol van provincies opnieuw moet worden doordacht.)

Tot slot had ik graag gelezen hoe de Raad van State aankijkt tegen de aanzwellende maatschappelijke en politieke roep om meer centrale regie inzake bijvoorbeeld de ruimtelijke ordening. Volgens de Raad moeten gemeenten voorlopig vooral met rust worden gelaten. Maar waarom zouden vormen van recentralisatie/deconcentratie en regievoering niet bespreekbaar kunnen zijn? Dit roept een fundamentelere vraag op, te weten: wat vermag het rijk nou eigenlijk zelf? Op welke gebieden zet bij voorkeur het rijk de lijnen uit, en kunnen we het politieke debat weer beter nationaal dan lokaal voeren?

Enfin, redenen en overwegingen genoeg voor een grondige politiek-ambtelijke bezinning op valide interbestuurlijke uitgangspunten. Die bezinning zou moeten plaatsvinden binnen en vanuit een ministerie van BZK dat hoeder is van hoogwaardig, rechtsstatelijk openbaar bestuur. Het zou heel mooi zijn als deze verantwoordelijkheid in een nieuw regeerakkoord wordt vermeld en geconcretiseerd. Daarnaast doen de straks formerende partijen er goed aan een decentralisatiestop af te kondigen. En een spoedig onderzoek te gelasten naar de mogelijkheid om de rol van provincies binnen onze bestuurlijke organisatie opnieuw en eigentijds in te vullen. Opdat landsbestuur, provinciaal-regionaal bestuur en lokaal bestuur samen in staat zijn de veelheid aan crises waarmee Nederland worstelt aan te kunnen.

 

Annemarie Kok is zelfstandig onderzoeker, publicist en docent aan de Rijksuniversiteit Groningen.

 

[1] Binnen het heersende bestuurlijke, ‘opgave-gedreven’ paradigma wordt vreemd genoeg verondersteld dat (1) het binnen ons openbaar bestuur voorheen niet om vraagstukken draaide; (2) ‘maatschappelijke opgaven’ kant en klaar kunnen worden ‘opgepakt’, terwijl ze als het goed is zijn omgeven door politieke processen van signaleren, articuleren, tegenspreken, agenderen, controleren, bijstellen etc. en (3) dat ‘het vraagstuk’ in kwestie goed opgelost kan worden in per onderwerp wisselende, ‘horizontale’, regionale coalities, met daarin de overheid als slechts een van de ‘spelers’.