In het kader van de bestrijding van terrorisme heeft de regering op 25 juni 2026 een wetsvoorstel ingediend waarmee drie nieuwe uitingsdelicten aan het Wetboek van Strafrecht worden toegevoegd. Daarbij is terughoudendheid en zorgvuldigheid vereist, want de artikelen zelf en de handhaving daarvan leveren een beperking van de vrijheid van meningsuiting op.
Het eerste artikel, 132a, betreft het ‘verheerlijken’ van een gepleegd terroristisch misdrijf. Het tweede, 132b, verbiedt – kort gezegd – het verspreiden van geschriften waarmee het misdrijf van artikel 132a wordt gepleegd. In het derde artikel, 132c, gaat het over iets anders: steun betuigen aan terroristische organisaties om te bevorderen dat anderen het oogmerk van zo’n organisatie om terroristische misdrijven te plegen gaan delen.
Bij de voorafgaande internetconsultatie is van verschillende kanten de vraag opgeworpen of dit derde artikel in overeenstemming is met artikel 10 EVRM. Wordt de vrijheid van meningsuiting niet verder beperkt dan in een democratische samenleving noodzakelijk is? Naar aanleiding van de kritiek is het voorstel wat betreft artikel 132c aangescherpt in die zin dat het oogmerk om geestverwanten te winnen expliciet aan de delictsomschrijving is toegevoegd. Volgens de Raad van State is de strafbepaling in het licht van artikel 10 EVRM ‘op zichzelf niet ontoelaatbaar’. Wel adviseerde hij bij de toepassing nauwkeurig acht te slaan op de rechtspraak van het EHRM en de memorie van toelichting om die reden aan te vullen. Vreemd genoeg is de verhouding tot artikel 7 van de Grondwet buiten beschouwing gebleven.
Strijd met artikel 7 Grondwet
Juist met betrekking tot artikel 132c levert artikel 7 van de Grondwet echter wel degelijk een probleem op. Zoals bekend gelden de drukpersvrijheid en de vrijheid van meningsuiting via andere media ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’. Dat betekent dat de strafbaarstelling van bepaalde uitingen volledig moet zijn beschreven in een wet in formele zin. Delegatie van regelgevende bevoegdheid door de wetgever is niet toegestaan. In de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening die in 1983 werd afgerond, gaf de regering een ruime uitleg aan het verbod van delegatie. Zij schreef:
"Ten einde het delegatieverbod tot zijn recht te laten komen zal daarin tevens het voorschrift moeten worden gelezen dat de wetgever niet door het gebruik van vage formuleringen ten aanzien van het betreffende onderwerp de hem opgedragen taak in feite aan een lager orgaan overlaat. Zo zal, wanneer de Grondwet het beperken van een grondrecht alleen bij formele wet toestaat, de wet zelf moeten aangeven hoever de grondrechtsbeperking gaat. Constructies, waarbij niet uit de wet zelf de omvang van de grondrechtsbeperking volgt doch deze door een lager orgaan moet worden ingevuld, zijn in strijd met bij voorbeeld de clausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet»." 1)
Hier gaat de schoen wringen. Het voorgestelde artikel 132c bepaalt dat strafbaar is “degene die in het openbaar steun betuigt aan een organisatie die van rechtswege is verboden of waartegen op grond van artikel 2, tweede lid, van de Sanctiewet 1977 met het oog op de bestrijding van terrorisme een aanwijzingsbesluit is vastgesteld (..)”. Welke organisaties van rechtswege zijn verboden is beschreven in artikel 2:20, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek door te verwijzen naar enkele EU-besluiten. Deze wet in formele zin laat inderdaad geen ruimte aan een lager orgaan. Anders ligt dat voor de organisaties waartegen een aanwijzingsbesluit is vastgesteld. Dergelijke aanwijzingsbesluiten worden genomen door de minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de ministers van Justitie en van Financiën op basis van de ministeriële Sanctieregeling Terrorisme 2007 II, die op haar beurt op artikel 2, tweede lid, van de Sanctiewet 1977 berust. Hier wordt de formele wet dus wel door een ‘lager’ orgaan ingevuld. De eerste tranche van deze sanctieregeling – ook van 2007, maar zonder een Romeins cijfer – was geen echte regeling, omdat dit besluit twee specifieke personen die gelieerd waren aan Al Qa’ida aanwees.
Wie wil weten tegen welke organisaties een aanwijzingsbesluit is vastgesteld, zodat je er in beginsel geen openlijke steun aan mag verlenen volgens het voorliggende wetsvoorstel, kan de ‘nationale terrorismelijst’ raadplegen op een website van de Rijksoverheid. Op deze lijst staan vooral natuurlijke personen, maar ook drie organisaties. Je kunt in de laatste kolom de afzonderlijke aanwijzingsbesluiten in de Staatscourant aanklikken. De nationale lijst heeft een ander karakter dan de Europese sanctielijsten waarnaar artikel 2:20, vierde lid, van het BW verwijst. De organisaties die daarop staan vermeld, zijn van rechtswege verboden. Voor de organisaties op de nationale terrorismelijst geldt dat niet. Wel bepaalt de Sanctieregeling Terrorisme 2007 II onder meer dat al hun financiële middelen zijn bevroren. Bovendien is het behoudens ontheffing van de minister van Financiën verboden financiële diensten voor deze organisaties te verrichten of middelen aan hen ter beschikking te stellen.
Drie organisaties is een beperkt aantal. Maken we ons druk om een futiliteit? Nee, het is waar dat de verantwoordelijke ministers tot dusver terughoudend waren met het plaatsen van organisaties op de nationale terrorismelijst, maar er is geen garantie dat een volgend kabinet die lijn zal voortzetten. Een teken aan de wand is een motie die de Tweede Kamer op 18 september 2025 met een kleine meerderheid heeft aangenomen. Hierin werd de regering verzocht de beweging ‘Antifa’ in Nederland als terroristische organisatie aan te merken. De regering had de motie ontraden en bij brief van 22 mei 2026 schreef de minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer dat de motie niet zal worden uitgevoerd. De gang van zaken illustreert echter dat het kabinet beleidsvrijheid heeft bij het al dan niet plaatsen van organisaties op de nationale terrorismelijst. Dat zal niet veranderen wanneer de Sanctiewet 1977 over enige tijd vervangen zal worden door de Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis). Het relevante artikel wordt dan artikel 2.1.1 Wis. Dit artikel maakt onderscheid tussen internationale verplichtingen die ‘beperkt ruimte laten voor beleidsinhoudelijke keuzes’ en internationale verplichtingen die meer beleidsvrijheid aan de nationale staten overlaten. In het laatste geval eist de voorgestelde Wis een regeling bij algemene maatregel van bestuur, terwijl in het eerste geval volstaan kan worden met een ministeriële regeling. Ook een algemene maatregel van bestuur is echter geen wet in formele zin, zodat het probleem met artikel 7 Grondwet hoe dan ook blijft bestaan.
Strijd met artikel 10 EVRM
Zoals de Raad van State terecht opmerkte, is een belangrijke vraag of het wetsvoorstel in overeenstemming is met de vrijheid van meningsuiting volgens artikel 10 EVRM. Is de beperking noodzakelijk in een democratische samenleving ter bescherming van een legitiem doel? Het enkele feit dat iemand begrip toont voor een misdadige organisatie, kan geen reden zijn voor strafbaarheid. Onjuiste opvattingen moeten worden bestreden door er andere opvattingen tegenover te zetten, niet met een verbod. Bovendien hoeft begrip niet per definitie verwerpelijk te zijn. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt onderkend dat iemand begrip kan tonen voor het doel van een organisatie om bijvoorbeeld een totalitair regime omver te werpen of waardering kan uiten voor de niet-terroristische activiteiten van de organisatie. Dat zou dan niet strafbaar zijn (p. 38). Dat zou ook niet geval zijn als iemand een standpunt verkondigt dat – al dan niet toevallig – overeenkomt met het standpunt van een terroristische organisatie (p. 50).
Om strafbaar te zijn moet een uiting volgens de memorie van toelichting het kennelijke doel hebben te bevorderen dat anderen het oogmerk van de terroristische organisatie om terroristische misdrijven te plegen, gaan delen. De regering concludeert: "Er moet – kort gezegd – sprake zijn van propaganda voor die terroristische organisatie" (p. 51). Dat is een belangrijke beperking, die kan helpen voorkomen dat dit nieuwe strafbare feit in strijd komt met artikel 10 EVRM. Maar dat vergt wel dat die term ‘propaganda’ in de wetstekst het veel te ruime begrip ‘steun’ gaat vervangen.
In de memorie van toelichting wordt betoogd dat het bij ‘steun verlenen’ gaat om een breed scala aan steunbetuigingen, waaronder het in het kader van een demonstratie zwaaien met vlaggen en symbolen en het uiten van waardering voor terroristische organisaties op sociale media (p. 49). Dit gaat veel verder dan het strafbaar stellen van propaganda waardoor anderen het oogmerk van de organisatie om terroristische misdrijven te plegen, gaan delen. Juist het zwaaien met vlaggen en het tonen van symbolen zijn bij uitstek uitingen waarmee iemand in zeer algemene zin, zonder dat er ook maar een woord tekst aan te pas komt, zijn positieve mening over een organisatie kan uiten, terwijl onduidelijk blijft in hoeverre hij alle doelstellingen en gebruikte middelen onderschrijft. En al helemaal onduidelijk zal zijn of hij met zijn uiting beoogt anderen ertoe te brengen om het gebruik van bepaalde, eventueel terroristische middelen die de organisatie pleegt te gebruiken, goed te keuren of over te nemen.
De memorie van toelichting spreekt op dit punt zichzelf tegen. Enerzijds wordt betoogd dat juist uit de context van vlaggen en ondersteunende leuzen kan worden afgeleid dat sprake is van het bevorderen dat anderen het oogmerk van de terroristische organisatie om terroristische misdrijven te plegen, gaan delen. Anderzijds zou dat bestanddeel eerder kunnen worden bewezen als terroristische daden uitvoerig worden geloofd of geprezen. Die twee gaan niet samen. Leuzen zijn per definitie niet uitvoerig, vlaggen bevatten zelden meer tekst dan een enkel woord en symbolen per definitie géén.
De conclusie die hieruit getrokken kan worden, is dat als het doel van de wetsbepaling is dat voorkomen moet worden dat anderen het oogmerk van terroristische organisaties om terroristische misdrijven te plegen gaan delen, meningsuitingen tijdens demonstraties nauwelijks relevant zijn. De aandacht zal dan meer gericht moeten zijn op wat er zoal aan propaganda op het internet wordt geopenbaard of wellicht ook in sommige moskeeën wordt gepredikt.
In de memorie van toelichting wordt terloops nog een ándere doelstelling genoemd, die nauwelijks te herleiden is tot de voorgestelde wetstekst: "er moet strafrechtelijk kunnen worden opgetreden tegen uitlatingen (..) die onlust- en angstgevoelens in de samenleving kunnen teweegbrengen (p.33)". Als dat de ratio is – en die kan er best zijn bij de voorgestelde artikelen 132a en 132b, maar is onvindbaar in artikel 132c – komen demonstraties wel in het vizier: we willen die enge vlaggen niet op straat zien. Maar dat is iets heel anders dan ‘we willen niet dat anderen óók terroristische misdrijven gaan plegen’.
Conclusie
Het voorgestelde artikel 132c zou geen wet moeten worden. Het is in strijd met artikel 7 van de Grondwet en de toepassing ervan zal, uitgelokt door een verwarrende toelichting, al snel in strijd komen met artikel 10 EVRM. De politie kan onmogelijk voldoende kennis van de jurisprudentie van het EHRM hebben om te weten wanneer het bestraffen van ‘steun verlenen’ de vrijheid van meningsuiting mag inperken. Het OM zal het wellicht zijn taak achten om met flink wat vervolgingen jurisprudentie te kweken. Daarvoor zal ingegrepen moeten worden in betogingen, met een groter risico voor wanordelijkheden dan wanneer meer ruimte gelaten zou worden voor vlaggen, leuzen en symbolen. Ook de rechter zal aanvankelijk zoekende zijn. Pas na vele jaren procederen zal duidelijk worden of het artikel en de handhaving ervan passen binnen de Grondwet en het EVRM. Ondertussen zal zich het zogenaamde ‘chilling effect’ gaan voordoen: betrokken burgers durven zich niet bij demonstraties aan te sluiten, omdat die vaak leiden tot arrestaties en wanordelijkheden, terwijl jaren later wellicht blijkt dat al die arrestaties niet leiden tot voordelingen, omdat de rechter oordeelt dat de vrijheid van meningsuiting meer is beperkt dan passend en noodzakelijk is.
Kamerstukken II, 1975/76, 13872, nrs. 1-5, p. 23.
Wouter Hins is emeritus hoogleraar mediarecht aan de Universiteit Leiden en Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Economische Zaken. In de periode 1979-1980 werkten zij nauw samen als juristen binnen de directie Radio, Televisie en Pers van het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.