Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Begrenzing inlichtingenrecht

Careljan Rotteveel Mansveld, Montesquieu Instituut

De begrenzingen van het inlichtingenrecht ex. artikel 68 Grondwet

De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat. (artikel 68 Gw).

Met dit artikel hebben Tweede en Eerste Kamer een belangrijk instrument in handen om de regering te kunnen controleren. In de reglementen van orde van respectievelijk de Tweede en Eerste Kamer is dit artikel nader uitgewerkt in het recht van interpellatie en het stellen van schriftelijke vragen en, maar dan alleen voor de Tweede Kamer, het stellen van mondelinge vragen. Daarnaast beschikken beide Kamers over het recht van enquête, zoals neergelegd in artikel 70 van de Grondwet en verder uitgewerkt in de onlangs gewijzigde Wet op de Parlementaire Enquête.

Tot 1848 was het inlichtingenrecht niet in de Grondwet opgenomen. Stelden Kamerleden vragen, dan waren zij overgeleverd aan het humeur van de koning. Deze stelde zich op het standpunt dat het onderwerp van informatie-uitwisseling tussen ministers en parlement alleen maar wetgeving mocht zijn. In 1820 legde hij dat in een Koninklijk besluit met die strekking vast.

Kamerleden kregen meer en meer behoefte aan invloed, zeggenschap en controle op het landsbestuur. Zo nam Thorbecke in 1844 samen met acht van zijn collega's, tezamen de Negenmannen genoemd, het informatierecht in het initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet op. De Tweede Kamer nam het initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet echter niet in behandeling omdat zij vond dat dergelijke voorstellen door de regering moesten worden ingediend.

Bij de grote grondwetswijzing van 1848 kwam het informatierecht uiteindelijk in de Grondwet als onderdeel van artikel 48:

Zij (de ministers) geven aan de Kamers, het zij mondeling, het zij schriftelijk, de verlangde inlichtingen, waarvan het verleenen niet strijdig kan worden geoordeeld met het belang en de zekerheid van het Rijk, de koloniën en bezittingen van het Rijk in andere werelddeelen.

Afgezien van het feit dat het artikel qua redactie met zijn tijd is meegegaan is het inhoudelijk niet gewijzigd, met uitzondering van de invoering van het individueel inlichtingenrecht van een kamerlid. Het artikel bevat daarnaast de volgende elementen:

  • de verlangde inlichtingen
  • het verschoningsrecht en de daarbij behorende verschoningsgronden.

Welke ruimte hebben bewindspersonen om aan de verplichting van het geven van inlichtingen te voldoen? Is de inlichtingenplicht afdwingbaar? Deze vragen zullen aan de hand van de bovengenoemde elementen beantwoord worden.

1.

Algemeen of individueel recht

Het oorspronkelijke artikel uit 1848 kende slechts een algemeen inlichtingenrecht. Bepalingen over het individueel vragenrecht werden in de loop der tijd wel in de reglementen van orde opgenomen: in dat van de Tweede Kamer in 1906, in dat van de Eerste Kamer in 1918. De regering beloofde individuele vragen ook te beantwoorden en in de praktijk gebeurde dat ook, een enkele uitzondering daargelaten. Dat de antwoordplicht grondwettelijk niet was vastgelegd werd in 1966 nog eens bevestigd in de Nota inzake de antwoordplicht: een grondwettelijke grondslag voor het in de Reglementen van Orde opgenomen individuele vragenrecht ontbrak.

Ruim tien jaar later nuanceerde de regering deze uitspraak, waarbij een parallel werd gelegd met het interpellatierecht. De interpellant hoefde namelijk slechts het onderwerp van de interpellatie aan te geven. Het verlof vragen aan de Kamer voor een interpellatie was slechts een ordemaatregel, omdat de agenda van de Kamer werd doorkruist. De vragen zelf waren 'individueel'. De conclusie was dat 'daarin een zeker recht van een Kamerminderheid op informatie opgesloten kan worden geacht'.

Bij de herziening van de Grondwet in 1983 kwam het individuele inlichtingenrecht niet in de Grondwet. Niet zozeer omdat het individuele inlichtingenrecht niet werd erkend, maar vanwege het in een amendement opgenomen minderheidsrecht op de parlementaire enquête. Dat ging in tweede lezing de Eerste Kamer te ver. De omissie van het individuele inlichtingenrecht werd per eerstvolgende gelegenheid, in 1987, hersteld.

2.

Soort inlichtingen

Is de regering verplicht alle gevraagde inlichtingen te geven? Of welke inlichtingen moeten wel en welke inlichtingen hoeven niet te worden verstrekt? Bij deze vragen spelen twee elementen een rol: de ministeriële verantwoordelijkheid en de (on)mogelijkheid om aan de gevraagde gegevens te komen.

ministeriële verantwoordelijkheid

Het is duidelijk dat vragen over zaken waarvoor de minister verantwoordelijk is onder de inlichtingenplicht vallen. Maar vallen onder de inlichtingenplicht ook vragen die niet binnen de ministeriële verantwoordelijkheid vallen? De literatuur is verdeeld en uit de parlementaire geschiedenis is vooralsnog geen lijn te trekken. Het volgende schema biedt wellicht houvast

 
 

Binnen de ministeriële verantwoordelijkheid

Buiten de ministeriële verantwoordelijkheid

Objectieve informatie

Feitelijke inlichtingen verstrekken

Feitelijke inlichtingen verstrekken

Verdedigen, motiveren

Verantwoording afleggen

 

Hieruit blijkt dat feitelijke inlichtingen wel verstrekt moeten worden maar dat alleen als sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid daarover ook verantwoording moet worden afgelegd.

de (on)mogelijkheid om aan de gevraagde gegevens te komen

Er zijn vragen die moeilijk of niet te beantwoorden zijn, bijvoorbeeld vragen naar zeer grote hoeveelheden feitelijke informatie. Hiervoor is het begrip natuurlijke belemmering geïntroduceerd. Niet duidelijk is waar de begrenzing van deze natuurlijke belemmering precies ligt. Is er sprake van een natuurlijke belemmering dan zal de bewindspersoon moeten aangeven waarom hij de vragen niet kan beantwoorden. Volgt daarna nog een discussie met de Kamer, dan hangt het van de betrokken Kamer af

  • of de Kamer het niet antwoorden billijkt
  • of de Kamer het verzoek handhaaft
  • of dat de Kamer zich bij het niet antwoorden neerlegt.

Uiteindelijk zal de Kamer als geheel moeten besluiten al dan niet genoegen te nemen met het niet beantwoorden van de vragen.

Een mooi voorbeeld zijn de vragen die het Tweede Kamerlid Fritsma (Partij voor de Vrijheid) in 2009 aan verschillende ministers stelde over de kosten van allochtonen op het gebied van verschillende beleidsterreinen. De regering antwoordde dat geen boekhouding van kosten en opbrengsten van groepen mensen in de samenleving werd bijgehouden en dat daarom voor de meeste beleidsterreinen geen antwoord kon worden gegeven. De PVV reageerde getergd, mede veroorzaakt door het feit dat minister van der Laan ook in het openbaar had aangekondigd de vragen niet te zullen beantwoorden. De partij probeerde vervolgens zonder succes de Tweede Kamer te bewegen de minister te laten vervolgen wegens het 'opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan de bepalingen van de Grondwet'.

3.

Verschoningsrecht

In 1848 stond Thorbecke, als ontwerper van het oorspronkelijke artikel over het informatierecht, een beperkt verschoningsrecht voor ogen. De inlichtingen zouden niet verstrekt hoeven te worden als het zaken betrof aangaande de verklaring van oorlog en het sluiten van vredes- en andere verdragen met buitenlandse mogendheden. De regering en met haar de grondwetgever vond dat in 1848 te beperkt zodat een ruim verschoningsrecht in het artikel kwam: het belang van de staat.

De vraag kan worden opgeworpen of niet sprake is van een verschoningsrecht maar van een verbod: de regering mág geen inlichtingen verstrekken die in strijd zijn met het belang van de staat. Aanknopingspunt hiervoor zou bijvoorbeeld artikel 85 lid 1 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 kunnen zijn, waar een geheimhoudingsplicht wordt opgelegd voor een ieder die betrokken is bij de uitvoering van die wet. Ook de Hoge Raad spreekt in haar arrest Mink K. over een 'verbod' dat 'aan de Staat kan worden opgelegd om de (...) verstrekte informatie aan het parlement door te geleiden'.

Materieel gezien maakt de interpretatie of sprake is van een verschoningsrecht of van een verbod niet veel uit. Een bewindspersoon zal na moeten gaan of de inlichtingen die hij wil verstrekken al dan niet in strijd zijn met het belang van de Staat. Hij zal dat in de ministerraad moeten bespreken. In 1983 heeft de ministerraad namelijk met een 'aanwijzing' besloten dat een bewindspersoon die een beroep wil doen op 'het belang van de staat' dat aan de ministerraad moet voorleggen. Dat betekent dus dat een beroep op het 'belang van de staat' door de regering wordt ondersteund.

Ondanks de ruim 150-jarige geschiedenis kan aan de hand van de praktijk geen inhoud aan het begrip 'belang van de staat' worden gegeven. Bewindspersonen hebben tot nog toe slechts sporadisch van dit verschoningsrecht gebruik gemaakt. Ook in de literatuur komt men niet veel verder dan dat er van alles onder kan vallen: van staatsveiligheid via waarborging van de eenheid van de kroon tot bescherming van de belangen van onderdanen.

4.

Verschoningsgronden

De regering heeft in 2002 aan de hand van de grondwetsgeschiedenis en van de staatsrechtelijke praktijk een aantal aspecten genoemd op grond waarvan een beroep op het verschoningsrecht mogelijk zou kunnen zijn. Die aspecten betreffen de aard van de gevraagde gegevens, de wettelijke geheimhoudingsplicht van de gevraagde gegevens en afspraken over de behandeling van de gevraagde gegevens.

Het gaat hierbij nadrukkelijk om een beroep op het verschoningsrecht bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens. De Kamer zou in overleg met de bewindspersoon kunnen besluiten de gevraagde gegevens in besloten kring te ontvangen. Denk bijvoorbeeld aan de Tweede Kamercommissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, dan wel het geven van inlichtingen tijdens niet-openbare commissievergaderingen. De bewindspersoon zal een en ander moeten motiveren en uiteindelijk zal de Kamer als geheel overtuigd moeten zijn van een terecht beroep op het verschoningsrecht.

  • a. 
    De aard van de gevraagde gegevens

Een bewindspersoon zou zich kunnen beroepen op het verschoningsrecht als de verstrekking van de gegevens bestaande onderhandelingen doorkruist. Wel zou de Kamer kunnen stipuleren dat het verschoningsrecht slechts tijdelijk van aard is. Zodra de onderhandelingen zijn afgerond geldt deze verschoningsgrond niet meer.

De regering noemt verder

  • gegevens die de eenheid van de Kroon doorkruisen, dus meningsverschillen tussen bewindspersonen en koning, dan wel bewindspersonen onderling
  • gegevens die de veiligheid van de staat schaden
  • vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie
  • inlichtingen waarbij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het geding is
  • persoonlijke beleidsopvattingen
  • inlichtingen over stukken die onderdeel zijn of geweest zijn van een strafrechtelijk dossier
  • b. 
    Gevraagde gegevens vallen onder de wettelijke geheimhoudingsplicht

Als uit de wettekst of uit de wetsgeschiedenis blijkt dat bepaalde gegevens geheim moeten blijven mag de bewindspersoon die niet openbaren. Als voorbeeld kan gelden de al hierboven genoemde Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten 2002. Maar geldt deze geheimhoudingsplicht ook jegens het parlement? Er zal een belangenafweging plaats moeten vinden of het belang om het parlement in te lichten zwaarder weegt dan de geheimhoudingsplicht. In de praktijk blijkt dat een bewindspersoon in dit soort gevallen de gegevens op vertrouwelijke basis aan het parlement verstrekt.

Indien internationale bepalingen zoals communautaire wetgeving geheimhoudingsplichten bevatten zal een bewindspersoon met een beroep op het 'belang van de staat' zich daaraan hebben te houden.

  • c. 
    Afspraken over de behandeling van de gevraagde gegevens

Als afspraken over de behandeling van de gevraagde gegevens zijn gemaakt zal dit een zwaarwegend argument moeten zijn bij de afweging of het parlement geïnformeerd kan worden. De Hoge Raad woog dit af in de zaak Mink K, waarbij het Openbaar Ministerie met verdachte Mink K. in verband met diens veiligheid afspraken had gemaakt over de vertrouwelijkheid van de door K. verstrekte informatie. De Hoge Raad probeerde zo veel mogelijk tegemoet te komen aan de tegengestelde belangen. Aan de ene kant kon zij zich voorstellen dat in dit geval de gegevens zelfs niet vertrouwelijk aan het parlement konden worden gegeven. De Hoge Raad formuleerde ook voorwaarden waardoor dit wel zou kunnen gebeuren: onder andere aanvullende rechtsbescherming voor Mink K.

De conclusie die uit dit arrest kan worden getrokken is dat in dit soort gevallen het accent sterk op de belangenafweging in het incidentele geval zal moeten liggen. Nu zal in het algemeen deze afweging niet door de rechter maar door een bewindspersoon moeten worden gemaakt. Maar daar biedt dit arrest wel houvast voor.

5.

Afdwingbaarheid van het inlichtingenrecht

Een individueel Kamerlid kan weliswaar om inlichtingen vragen maar de Kamer als geheel (dus de meerderheid) zal moeten oordelen of de bewindspersoon aan zijn verplichting heeft voldaan.

Is de Kamer niet tevreden en volhardt de bewindspersoon in het in de ogen van de Kamer niet nakomen van zijn verplichting, dan kan de Kamer daar genoegen mee nemen of het vertouwen in de minister opzeggen. In het laatste geval is er sprake van een ministerscrisis. Een volgende minister zal alleen maar het vertrouwen van de Kamer kunnen krijgen als deze wel bereid is de vragen tot genoegen van de Kamer te beantwoorden. De conclusie is dat van een zittende minister het inlichtingenrecht niet is af te dwingen.

Een bijzonderheid doet zich voor als de Kamer het verschoningsrecht 'belang van de staat' niet accepteert. In de praktijk zal de bewindspersoon uitleggen waarom hij daar een beroep op doet. Een moeilijkheid daarbij is dat de bewindspersoon niet te veel in details kan treden, daar hij dan wellicht 'te veel' zal vertellen.

Punt is dat, daar het doen van een beroep op het 'belang van de staat' in de ministerraad is besproken, de Kamer er van uit mag gaan dat het beroep terecht is. Is de Kamer desalniettemin niet tevreden en zegt zij het vertrouwen in de bewindspersoon op, dan zou sprake kunnen zijn van een kabinetscrisis omdat het 'belang van de staat' door de ministerraad werd gedragen.

6.

Conclusie

Pas in 1987 is in de Grondwet vastgelegd dat het individuele Kamerlid recht op inlichtingen heeft. De bewindspersoon heeft de grondwettelijke verplichting de inlichtingen te verstrekken. Als hij dat niet kan of wil zal hij na overleg met de ministerraad dat de Kamer moeten uitleggen met een beroep op het 'belang van de staat'.

Bewindspersoon en Kamer kunnen besluiten dat de gevraagde gegevens vertrouwelijk worden verstrekt, zodat ze niet openbaar worden. Kamerleden hebben er belang bij deze gegevens ook vertrouwelijk te behandelen en niet openbaar te maken. Als Kamerleden deze gegevens wel openbaar maken zullen bewindspersonen eerder geneigd zijn een beroep op het 'belang van de staat' te doen en de gegevens niet te verstrekken. Het informatierecht wordt daarmee uitgehold en de Kamer kan zijn controlerende taak minder goed uitvoeren.

De Kamer als geheel (dus de meerderheid) zal moeten oordelen of de bewindspersoon aan zijn verplichting heeft voldaan. Die verplichting is niet afdwingbaar zolang een bewindspersoon het vertrouwen van de Kamer heeft. Het niet voldoen aan de informatieplicht kan een reden zijn voor de Kamer het vertrouwen in de bewindspersoon op te zeggen. Het hiermee alleen al dreigen kan een bewindspersoon doen besluiten toch de gewenste informatie te verstrekken om een ministers- of een kabinetscrisis te voorkomen.

december 2009