Een stabiel kabinet? Nederlandse politici en minderheidskabinetten

Er moet een stabiel kabinet komen. Die wens werd breed uitgesproken na de ingewikkelde verkiezingsuitslag van afgelopen woensdag. Lijsttrekkers Rob Jetten (D66), Henri Bontenbal (CDA) en Joost Eerdmans (JA21) willen alle drie een stabiel kabinet. Nu is de wens naar stabiliteit alleszins begrijpelijk gelet op het parcours dat het kabinet-Schoof heeft afgelegd. Maar met de term ‘stabiel kabinet’ is wel iets aan de hand. Het beschrijft niet alleen wat een kabinet moet doen – bijvoorbeeld de hele rit uitzitten of consistent beleid voeren – maar er lijkt ook mee voorgesorteerd te worden op een bepaald type kabinet, namelijk het meerderheidskabinet.

Het politieke bedrijf kent meer van dit soort codetaal. Zo wordt ook de opdracht om een kabinet te vormen dat kan rekenen op een ‘vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal’, die vaak aan informateurs is verstrekt, opgevat als de opdracht om een meerderheidskabinet te vormen. Dat was ook de reden dat in 2010 toenmalig informateur Ruud Lubbers meende dat de vorming van een gedoogkabinet buiten zijn opdracht viel, en hij zelf niet bij gesprekken tussen de onderhandelaars van VVD, CDA en PVV aansloot.

Deze codetaal verraadt hoe in politiek Den Haag wordt gedacht over een minderheidskabinet: niet stabiel, en niet in staat tot een vruchtbare samenwerking met het parlement. Die aversie is opvallend. Want hoe stabiel is een meerderheidskabinet als dat afhankelijk is van bijvoorbeeld een relatief jonge partij die snel is gegroeid en geen bestuurservaring heeft (NSC en BBB in het vorige kabinet, wellicht straks JA21)? Of als dat steunt op twee partijen die net na een teleurstellend verkiezingsresultaat hun gezamenlijke lijsttrekker hebben zien terugtreden, en richting hun geplande fusie wellicht tijd nodig hebben om zich te bezinnen (GroenLinks-PvdA)? En hoe vruchtbaar zal de samenwerking zijn als de coalitiepartijen op belangrijke onderwerpen – klimaat, migratie – lijnrecht tegenover elkaar staan (VVD vs. GroenLinks-PvdA dan wel D66 vs. JA21)?

Een meerderheidskabinet is daarom niet per se stabieler dan een minderheidskabinet. Een minderheidskabinet zou zelfs grote voordelen met zich kunnen brengen. Minderheidskabinetten kunnen slagvaardiger zijn bij de aanpak van grote dossiers doordat ze kunnen werken met wisselende meerderheden. Daarnaast kan een minderheidskabinet middenpartijen in staat stellen zich beter te profileren en daardoor een dempend effect hebben op de ontwikkeling dat kiezers steeds vaker stemmen op de uitersten uit onvrede met het beleid van brede meerderheidscoalities.

Toch zoekt een deel van de hoofdrolspelers van de komende formatie het vooralsnog dus in de richting van een traditioneel meerderheidskabinet. Traditioneel, omdat al sinds de invoering van het algemeen kiesrecht geen minderheidskabinet meer is gevormd, uitgezonderd het vijfde kabinet-Colijn. Dat werd in 1939 al na enkele dagen bij het debat over de regeringsverklaring door de Tweede Kamer naar huis gestuurd. Daarmee vormt Nederland in internationaal-vergelijkend perspectief een opvallende uitzondering: in andere West-Europese landen wordt gemiddeld in een op de drie gevallen wel een minderheidskabinet gevormd. In mijn proefschrift heb ik onderzocht waarom Nederlandse politici zo’n sterke voorkeur hebben voor een meerderheidskabinet, en wat er nodig zou zijn om de vorming van minderheidskabinetten als volwaardig, duurzaam alternatief voor meerderheidskabinetten mogelijk te maken. Daartoe vond rechtsvergelijking plaats met Denemarken, dat een rijke traditie van minderheidskabinetten kent.

Een belangrijke bevinding is dat sinds 1939 de regel geldt dat de kabinetsformatie in eerste instantie gericht is op de vorming van een meerderheidskabinet. De achtergrond van deze regel wordt gevormd door het verlies aan invloed van het parlement in het Interbellum. Door de opbouw van de verzorgingsstaat nam de hoeveelheid delegatiewetgeving toe en groeide het ambtenarenapparaat. De Tweede Kamer was daardoor minder goed in staat de regering weerwerk te bieden. Kamerleden ontwikkelden daardoor de opvatting dat als zij invloed op het kabinetsbeleid willen hebben, dat alleen kan door tijdens de kabinetsformatie een regeerakkoord te sluiten. Om af te dwingen dat de regering een dergelijk akkoord uitvoert, is een meerderheid in de Tweede Kamer nodig. Daardoor ontstond het idee dat invloed alleen mogelijk is door een meerderheidskabinet te vormen. De vorming van een minderheidskabinet werd zo een bij voorkeur te vermijden uitzonderingssituatie.

Een andere bevinding is dat de Nederlandse kabinetsformatie sinds 2012 feitelijk een investituurstemming kent. Sinds dat jaar benoemt de Tweede Kamer zelf de formateur, en aangezien die in de praktijk ook altijd kandidaat-premier is, houdt de stemming over diens benoeming ook de legitimatie van zijn premierschap in. (Het premierschap van Schoof, die niet zelf formateur was, is een uitzondering die de regel bevestigt. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat hij de facto optrad als co-formateur naast formateur Van Zwol, nadat de onderhandelende partijen het over zijn kandidatuur eens waren geworden.) Die benoeming vergt echter dat een meerderheid van de Tweede Kamer zich uitdrukkelijk achter het kabinet-in-wording schaart. In Denemarken is de drempel om een kabinet te vormen veel lager, omdat daar een kabinet kan worden gevormd zolang niet blijkt dat een meerderheid zich daar uitdrukkelijk tégen uitspreekt. Dat geeft meer ruimte aan aarzelende oppositiepartijen om een kabinet het voordeel van de twijfel te geven, en vormt daarmee een aanzienlijke lagere drempel voor de vorming van een minderheidskabinet, dat daarvan afhankelijk is.

Uit de vergelijking met Denemarken blijkt verder dat de institutionele positie van oppositiepartijen daar veel sterker is, waardoor zij veel meer invloed op het regeringsbeleid kunnen uitoefenen. Zo is in de Deense grondwet geregeld dat oppositiepartijen de behandeling van controversiële wetsvoorstellen kunnen vertragen met een eenderdeminderheid en referenda kunnen afdwingen. Dit dwingt de regering om met de oppositie in gesprek te gaan. Daardoor ontbreekt de noodzaak om al tijdens de kabinetsformatie gedetailleerde afspraken te maken over het te voeren beleid. Ook is een minderheidskabinet daardoor levensvatbaarder: als oppositiepartijen in de gelegenheid zijn invloed uit te oefenen, zullen zij een minderheidskabinet veel minder snel wegstemmen.

Daarnaast wordt er in Denemarken gewerkt met beleidsakkoorden op deelthema's. Zowel regerings- als oppositiepartijen tekenen mee voor zo’n akkoord, dat vaak langer loopt dan één kabinetsperiode. Zo kan een partij een deel van haar invloed behouden als ze buiten de regering belandt en is het voor haar makkelijker te accepteren dat zij in de oppositie terechtkomt.

Om van minderheidskabinetten in Nederland op de langere termijn een succes te maken, zijn zowel veranderingen in de politieke cultuur als aanpassingen van het staatsrecht nodig. Gelet op de ratio achter de Nederlandse traditie van meerderheidskabinetten (relatief weinig invloed van de oppositie) dient vooral de institutionele positie van oppositiefracties aanzienlijk te worden verstevigd. Bijvoorbeeld door invoering van parlementaire rechten voor gekwalificeerde minderheden in het wetgevingsproces.

Corné Smit promoveerde op 9 oktober 2025 aan de Universiteit Leiden op het proefschrift Minderheidskabinetten in Nederland en Denemarken. Deze bijdrage is daarop gebaseerd.