Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Lessen uit de formatie 2010

De formatie van 2010 was qua uitkomst opmerkelijk. Voor het eerst sinds 1973 kwam er geen parlementair meerderheidskabinet, maar een minderheidskabinet dat dankzij 'gedoogsteun' op voldoende steun van de Tweede Kamer kan rekenen. Anders dan in 1973 werd tussen VVD en CDA een volwaardig regeerakkoord gesloten en daarnaast door VVD, CDA en PVV een gedoogakkoord.

Vraag is of er lessen uit de formatie van 2010 zijn te trekken. Er lijkt veel meer sprake van enkele wetmatigheden (conventies), die ook dit keer werden gevolgd.

1.

Verloop van de formatie

De formatie verliep niet zonder problemen en er deed zich halverwege een 'koerswijziging' voor. Enige tijd werd onderzocht of vorming van een kabinet van VVD, PvdA, D66 en GroenLinks mogelijk was. Toen dat niet het geval bleek te zijn, werd aangestuurd op een combinatie VVD-CDA, met steun van de PVV. Van zo'n 'koerswijziging was eerder sprake in onder meer 1977 (aanvankelijk PvdA-CDA-D66, daarna CDA-VVD) en in 2003 (eerst CDA-PvdA, daarna CDA-VVD-D66).

De duur van de formatie, 127 dagen, was lang, maar gezien de complexe verkiezingsuitslag niet exceptioneel lang. In 2003 duurde de formatie slechts twee dagen korter en in zowel 1972/1973 als 1977 was de duur aanzienlijk langer.

Opmerkelijk - maar niet geheel nieuw - was wel dat twee keer een tussenronde werd ingelast met vicepresident Tjeenk Willink als informateur. Die tussenrondes waren bedoeld om de koningin niet in een positie te brengen, waarin zijzelf moest kiezen voor een bepaalde politieke combinatie. Niettemin kwam er kritiek (van de PVV) op vermeende partijdigheid van het staatshoofd.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg bracht in het kader van een dit jaar gehouden conferentie over 'de kabinetsformatie en de instituties' een preadvies over de rol van de Koning bij de formatie.

2.

Nieuwe ontwikkelingen

Nieuw was dat de partijleden van het CDA een oordeel mochten uitspreken over het in de onderhandelingen bereikte regeer- en gedoogakkoord. Verder maakte informateur Lubbers zelf bekend - eerder dan de Rijksvoorlichtingsdienst - dat hij Opstelten het meest geschikte achtte om als (volgende) informateur op te treden.

Na onenigheid in de CDA-fractie leek even aangestuurd te worden op een (in)formateurschap van Rutte, maar ontwikkelingen bij het CDA zorgden ervoor dat de door fractievoorzitters uitgebrachte adviezen aan de koningin feitelijk direct achterhaald waren. De snelheid van gebeurtenissen doorkruiste daarmee het gangbare formatieproces.

Hoewel de Tweede Kamer kort voor de verkiezingen via een wijziging van het reglement van orde een andere procedure mogelijk maakte, veranderde er niets in het algemene verloop van de formatie. Van de mogelijkheid om direct een debat te houden over de verkiezingsuitslag werd geen gebruikgemaakt.

Er werd wel een debat gehouden met de informateurs Rosenthal en Lubbers, maar niet met informateur Opstelten.

3.

Tien vaste conventies

Volgens J.Th.J. van den Berg is er bij kabinetsformaties sprake van een tiental conventies

  • Van een kabinetscrisis is sprake, indien een kabinet als zodanig ontslag vraagt aan de Koning, dan wel de Koning meedeelt dat het zijn portefeuilles ter beschikking stelt; indien de bewindspersonen van één der formerende partijen ontslag vragen.
  • Het zittende kabinet dient uiterlijk op de dag van de verkiezingen voor de Tweede Kamer zijn ontslag in, ook als die verkiezingen het gevolg zijn van een besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer.
  • De Koning neemt in geval van een ontslagaanvraag door het kabinet, het initiatief om de vorming van een nieuw kabinet te bevorderen en hij besluit telkens waar nodig over de voortgang van de formatie
  • De Koning vangt het proces van kabinetsformatie aan door vooreerst drie vaste adviseurs te raadplegen: de vicepresident van de Raad van State, de voorzitter van de Tweede en van de Eerste Kamer.
  • Op grondslag van alle aan hem uitgebrachte adviezen wijst de Koning een formateur of informateur aan.
  • Na verkiezingen wordt de eerste formateur of informateur geselecteerd uit de kring van de partij die bij de verkiezingen de meeste stemmen heeft behaald*
  • Het formatieproces vangt in Nederland aan met het formuleren van een ontwerp voor een regeerakkoord, schriftelijk vast te leggen en openbaar te maken voorafgaand aan bespreking ervan door de betrokken fracties in de Tweede Kamer. Als een akkoord is bereikt, volgen besprekingen over de verdeling van portefeuilles (van ministers en staatssecretarissen) en ten slotte worden kandidaats-bewindslieden overeengekomen
  • Sinds de vorming van het kabinet-Den Uyl is het vaste praktijk geworden dat de grootste coalitiepartij de minister-president levert.**
  • Coalities wisselen sedert 1967 niet van partijpolitieke samenstelling zonder voorafgaande verkiezingen voor de Tweede Kamer.
  • Gedurende de kabinetsvorming doen demissionaire kabinetten hun normale besluitvormende en beleidsvoorbereidende werk, tenzij de Tweede Kamer en/of de Eerste Kamer in meerderheid besluitvorming over een specifiek onderwerp ‘controversieel’ heeft verklaard. Dit handelingsbeginsel geldt sedert 1993.
  • dat was niet zo in 1971 en 1972; in 1967 was Zijlstra exponent van het grootste blok: de drie christendemocratische partijen

** met uitzondering van 1977 en 1982 was de minister-president tevens de lijsttrekker geweest van de grootste partij

Deze conventies werden in 2010 gevolgd. Nieuw was het sluiten van een gedoogakkoord.