Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De Europese Unie en de democratie en rechtsstaat in de lidstaten

Er zijn juridische mogelijkheden om Hongarije 'aan te pakken' maar Aalt Willem Heringa, directeur MI-Maastricht en hoogleraar staatsrecht bij Maastricht University ziet ook heil in een informele en politieke dialoog.

De afgelopen maanden is veel gesproken over de zorgelijke democratische ontwikkelingen in Hongarije en de vraag naar de rol van de Europese Unie hierin. Het is immers zo dat er eisen gesteld worden (de Kopenhagen criteria) aan de democratische en rechtsstatelijke kwaliteit van nieuwe lidstaten. De EU, en het lidmaatschap daarvan, veronderstelt dat alle lidstaten aan deze criteria moeten blijven voldoen. Maar wat nu als er duidelijk gevaar dreigt voor het schenden van de waarden van de Europese Unie door een lidstaat? Op basis van verschillende artikelen en Verdragen kunnen Europese instellingen en lidstaten officiële procedures starten tegen de desbetreffende lidstaat.

Europese verdragen

In artikel 2 van het Europese Unie Verdrag is bepaald dat Europese lidstaten de democratische en rechtsstatelijke waarden gemeen moeten hebben. Artikel 7 bepaalt vervolgens dat de Raad met een meerderheid van vier vijfde kan bepalen of een lidstaat deze waarden ernstig schendt. De Raad heeft hierbij de goedkeuring nodig van het Europees Parlement. De constatering dat er een duidelijk gevaar is dat een lidstaat de EU-waarden schendt, kan ertoe leiden dat de Raad bepaalde rechten van die lidstaat opschort.

Op 5 april 2013 werden de Europese Unie en de Raad van Europa het eens over de verdragstekst waarmee de Europese Unie tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) kan toetreden. Als de toetreding te zijner tijd een feit zal zijn - na een advies van het Hof van Justitie en ratificatie door EU, Raad van Europa en alle betrokken staten - kan de EU als gevolg van het EVRM-mechanisme een staat die partij is bij het EVRM (en dus ook een EU lidstaat!) via een statenklacht betichten van schending van het EVRM. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg zal daar dan uiteindelijk een oordeel over vellen.

Uiteraard kunnen ook Europese lidstaten ten opzichte van elkaar zo'n stap tegen een lidstaat zetten, immers ook zij zijn individueel verdragspartij bij het EVRM. Minister Timmermans antwoordde in maart 2013 op Tweede Kamervragen van Servaes en Klaver dat het kabinet de zorgen deelt over Hongarije en dat het thema ook binnen de Europese Raad aan de orde zal komen. Tevens schrijft de minister dat het aan de Europese Commissie is om te bepalen of Hongarije zijn verplichtingen ten opzichte van de EU-verdragen heeft geschonden. Dat is inderdaad in algemene zin juist (zie art. 258 VWEU), maar op het stuk van de rechten van de mens, rechtsstaat en democratie in algemene zin geldt het hierboven genoemde artikel 7 EU Verdrag. Op grond daarvan is de Raad aan zet , op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement (EP) of de Europese Commissie. Wachten op de Commissie mag dus, maar hoeft niet als er voldoende lidstaten of het EP een eigen initiatief starten.

Kortom, we hebben de in artikel 7 EU Verdrag voorziene procedure, die kan worden opgestart door lidstaten, het EP of de Commissie en we hebben de statenklacht voor lidstaten van de EU, ook ten opzichte van elkaar via het EVRM. Straks komt daar misschien ook nog de mogelijkheid bij dat de EU een statenklacht indient via het EVRM onder het EVRM mechanisme. In de laatste twee gevallen is de uitkomst (en ook de gang er naar toe) een juridische, namelijk een oordeel van het Straatsburgse Hof. Dat heeft als voordeel dat het een openbare procedure op tegenspraak is, met een uitkomst door een onafhankelijke instantie.

Tenslotte is er als gezegd ook nog artikel 258 Verdrag Betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) procedure (die leidt tot een oordeel van het Europese Hof van Justitie). Deze procedure kan worden gestart als de Europese Commissie van oordeel is dat een staat specifieke verdragsverplichtingen niet nakomt.

De kwestie Hongarije

Dat er in de voorfase tot toetreding een meer politieke dialoog, gericht op naleving, wordt ingebouwd, waar bijvoorbeeld de Commissie een rol in speelt (met coördinatie met de Raad van Europa), is niet zo gek. Maar hoe nu ten aanzien van Hongarije? Het curieuze van de Kamervragen van Servaes en Klaver is dat zij zich onder meer zorgen maken over het beperken van bevoegdheden van het Hongaarse constitutionele hof. Dat is inderdaad zorgelijk, maar of dat (vanuit Nederlands perspectief) noopt tot een klacht is lastig, omdat Nederland zelf het constitutionele toetsingsrecht niet erkent. Vanuit dat gezichtspunt is het lastig klagen, en is het de vraag of het een schending is van eisen van de rechtsstaat als bedoeld in het EU Verdrag en het EVRM. Dat geldt ook voor de meerderheid die de Hongaarse regering in het parlement heeft. Andere EU-lidstaten kennen ook wel meerderheidsregeringen die steunen op een stabiele (en soms zelfs een één partijenregering). Het gaat er dan inderdaad meer om dat precies wordt bezien wat aan maatregelen wordt genomen tegen politieke minderheden, media, de rechterlijke macht in het licht van de relevante bepalingen van het EVRM.

De informele procedures

In een brief aan Barrosso en Van Rompuy op 6 maart 2013, hadden de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, Denemarken, Finland en Nederland aangedrongen op een mechanisme dat de Commissie kan bijstaan in het op gang brengen van een dialoog met een lidstaat in een gevarenzone.

Een informele, politieke dialoog tussen de Europese Unie en de lidstaten over de naleving van mensenrechten is nuttig en goed. Het ontwikkelen van objectieve criteria daarvoor eveneens. Het EVRM biedt goede handvatten, ook door de rechtspraak van het EHRM. De vier ministers stellen deze dialoog onder meer voor als onderdeel van het Europese Semester dat dan ook zou dienen te zien op de rule of law. Of dat nu de goede plek is, omdat dat Semester toch vooral ziet op economische processen, betwijfel ik. Maar een open dialoog met Annual Rule of Law Surveys (in plaats van de Annual Growth Survey zoals bij het Europese Semester) is geen slecht idee, waarbij gevaren kan worden op de Raad van Europa, rechtspraak van het EHRM en de eigenstandige verantwoordelijkheid en constitutionele beginselen van de EU, zou laten zien dat de EU ook die waardengemeenschap is.

Dit artikel verscheen in 'De Hofvijver' nr. 30 d.d. 27 mei 2013.