Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Nationale begrotingscyclus en Europees Semester

Aalt Willem Heringa, hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht Maastricht University

De nieuwe Europese begrotingsstructuur laat aan duidelijkheid niets te wensen over. In deze systematiek zijn niet alleen begrotingsnormen helder, maar ook de wijze waarop, en de richting waarlangs, structurele maatregelen moeten worden genomen.

Vele jaren was de nationale voorbereiding van een begroting in grote lijnen als volgt. Eind maart/begin april kwam er een kaderbrief van de minister van Financiën. Vervolgens was er voor 1 juni de Voorjaarsnota, op Prinsjesdag de aanbieding van de begroting(en) en de Miljoenennota, met daarna algemene beschouwingen en de behandeling van de begrotingshoofdstukken. In datzelfde najaar was er over het lopende jaar de najaarsnota. En steeds op de derde woensdag van mei de Dag van de verantwoording.

Het Europees Semester

Het Europees Semester heeft deze systematiek doorbroken. Volgens het Europees Semester begint de voorbereiding van een begrotingsjaar in de twee jaar daarvoor.

  • 1. 
    In november/december van het tweede jaar voor het jaar waarop de begroting betrekking heeft, publiceert de Europese Commissie haar jaarlijkse groeianalyse en waarschuwingsmechanismeverslag.
  • 2. 
    In de januari/februari van het jaar voor het begrotingsjaar voert de Raad van de EU een debat over de groeianalyses en formuleert richtsnoeren. Ook het Europees Parlement kan er een bespreking aan wijden en een verslag uitbrengen.
  • 3. 
    Daarna, in maart van datzelfde jaar,  formuleert de Europese Raad beleidsrichtsnoeren en publiceert de Commissie evaluaties van macro-economische onevenwichtigheden in de lidstaten daarop die risicolopen. 
  • 4. 
    De volgende fases gaan over de toespitsingen per lidstaat. Allereerst  dienen lidstaten op 15 april hun beleidsplannen in te dienen. Hierbij gaat het om de stabiliteits- en convergentieprogramma’s (budgettaire middellangetermijnstrategie) en om nationale hervormingsprogramma’s.
  • 5. 
    In mei evalueert de Commissie de nationale beleidsplannen en formuleert landenspecifieke ontwerpaanbevelingen.
  • 6. 
    In juni bespreekt de Raad deze ontwerpaanbevelingen en legt die ter goedkeuring aan de Europese Raad voor, die ze in juli vaststelt, met als gevolg dat de lidstaten deze dienen uit te voeren.
  • 7. 
    Daarna is het aan de lidstaten om aanbevelingen in hun nationale begrotingen uit te voeren.

De gedachte achter deze volgorde en de daarin vastgelegde tijdstippen is dat er vooraf een Europese coördinatie plaatsvindt en dat de lidstaten geconfronteerd worden met begrotingsaanbevelingen voordat de begroting aan het nationale parlement is voorgelegd.

De bemoeienis en aanbevelingen vanuit de Europese Unie zijn niet vrijblijvend. Vooral daar waar de relevante begrotingsnormen in het geding zijn (de befaamde 3 procent en 60 procent en het streven naar evenwicht), heeft de EU mogelijkheden om over te gaan tot mobilization of shame en tot sancties.

Vooral de landenspecifieke rapporten, met inzicht in en toezicht op macro-economische onevenwichtigheden en oplossingsrichtingen, verkleinen de beleidsvrijheid voor lidstaten. Dit is met name het geval als een lidstaat toch al onder verscherpt toezicht staat en moeite heeft, zoals momenteel ook Nederland, om de begrotingsdoelstellingen te halen.

Het nationale parlement kan dan het gevoel hebben, even of deels, buiten spel te staan. Zo is er naar nationale gang van zaken in mei de voorjaarsnota, en komt er op hetzelfde moment de analyse van de Commissie waarover de Europese Raad in juli besluit. Ook komen er tussendoor de ramingen van het Centraal Planbureau en de koopkrachtplaatjes.

Aanbevelingen voor Nederland

De specifieke Aanbeveling van de Europese Raad voor Nederland beval aan dat de begrotingsstrategie versterkt én uitgevoerd moet worden en verwezenlijkt, zodat het buitensporig tekort tegen 2014 duurzaam wordt gecorrigeerd. Daarbij wordt verder aangegeven om uitgaven te ontzien op gebieden die rechtstreeks van belang zijn voor de groei, zoals onderwijs, innovatie en onderzoek. De middellangetermijndoelstelling van -0,5 procent moet dan in 2015 bereikt worden.

Verder is de aanbeveling aan Nederland om de geleidelijke hervorming van de woningmarkt op te voeren door de geplande beperking van de fiscale aftrekbaarheid van de hypotheekrente te bespoedigen, en door het invoeren van een meer marktgericht prijsstelsel op de huurwoningmarkt.

In de derde plaats moet de tweede pensioenpijler worden aangepast aan de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd. Ook dient de geplande hervorming van de langdurige zorg uitgevoerd te worden en moet deze hervorming worden aangevuld met verdere maatregelen ter beteugeling van de kostenstijging.

Een vierde aanbeveling betreft het nemen van maatregelen om de arbeidsparticipatie te verhogen, de arbeidsmarktmobiliteit te bevorderen en starheden op de arbeidsmarkt aan te pakken. Dit kan onder meer door zowel het hervormen van de wetgeving ter bescherming van werknemers als het stelsel van werkloosheidsuitkeringen.