Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Geen EP-enquête naar ‘LuxLeaks’; een gemiste kans?

Christian Syrier werkt als wetgevingsjurist voor het ministerie van Veiligheid en Justitie en promoveerde in 2013 aan de Universiteit Maastricht op een proefschrift over de onderzoeksbevoegdheid van het Europees Parlement. Het promotieonderzoek werd gefinancierd door het Montesquieu Instituut. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

Op 12 februari 2015 heeft het Europees Parlement (hierna ook: EP) ingestemd met de instelling van een tijdelijke commissie die onderzoek gaat doen naar, zoals het EP het zelf verwoordt, “fiscale rulings en andere maatregelen van vergelijkbare aard of met vergelijkbaar effect”. De parlementaire onderzoekscommissie, die voor een periode van zes maanden is ingesteld, staat onder voorzitterschap van de ervaren Fransman Alain Lamassoure (Europese Volkspartij). 

Aanleiding voor het parlementaire onderzoek zijn de zogenaamde ‘LuxLeaks’. Het Internationaal Consortium van Onderzoeksjournalisten onthulde in 2014 dat Luxemburg tussen 2002 en 2010 op grote schaal belastingafspraken maakte met multinationals, waardoor honderden met naam genoemde multinationals in staat zouden zijn gesteld om belasting te ontwijken, dan wel te ontduiken. 

De tijdelijke onderzoekscommissie - die volgens het Reglement van Orde van het EP ‘bijzondere commissie’ moet worden genoemd - heeft als opdracht om belastingafspraken onder de loep te nemen die sinds 1 januari 1991 in de Europese Unie zijn gemaakt. De onderzoekscommissie gaat het handelen en nalaten van lidstaten tegen het licht houden en zij zal bekijken hoe de Europese Commissie – o.m. vanuit het oogpunt van haar taak om mogelijke gevallen van staatssteun te onderzoeken - met deze afspraken is omgegaan. Saillant detail daarbij is dat de huidige voorzitter van de Commissie, Jean-Claude Juncker, tussen 1995 en 2013 premier was van Luxemburg. 

Een voorstel van de fractie van de Groenen om over dit onderwerp een enquête te houden kon niet rekenen op een parlementaire meerderheid. De onderzoekscommissie kan dan ook geen gebruik maken van de (bescheiden) enquêtebevoegdheden die het EP, de Raad en de Commissie in 1995 in een interinstitutioneel akkoord hebben neergelegd. Die enquêtebevoegdheden hebben met name betrekking op het horen van getuigen en het opvragen van documenten. Het EP heeft sinds de Verdragsrechtelijke verankering van het enquêterecht in 1993 slechts drie enquêtecommissies ingesteld en de enquêtebevoegdheden zijn – ondanks pogingen daartoe van het EP - nooit gewijzigd. 

Enquêtes

Los van de eventuele wenselijkheid, is het maar zeer de vraag of het EP überhaupt een enquêtecommissie had mogen instellen. Artikel 226 VwEU bepaalt namelijk dat het EP uitsluitend een tijdelijke enquêtecommissie kan instellen om “vermeende inbreuken op het recht van de Unie of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het recht van de Unie” te onderzoeken. Dat geheime belastingafspraken tussen individuele lidstaten en multinationals mogelijk op gespannen voet staan met de doelstellingen van de EU en de goede werking van de interne markt, staat buiten kijf. Het is, vanwege het ontbreken van Europese integratie op het gebied van belastingen, echter maar zeer de vraag of bij de belastingafspraken ook daadwerkelijk kan worden gesproken van “vermeende inbreuken op het recht van de Unie of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het recht van de Unie”. 

Het is daarnaast maar zeer de vraag of het voor de kwaliteit van het onderzoek wat uitmaakt dat dit onderzoek niet door een enquêtecommissie, maar door een tijdelijke commissie zonder enquêtebevoegdheden (de ‘bijzondere commissie’ dus) wordt uitgevoerd. 

De ervaringen van voorgaande enquêtes leert immers dat lidstaten niet altijd bereid zijn medewerking te verlenen aan enquêteonderzoeken. Ook enquêtecommissies kunnen nationale ministers niet dwingen om in Brussel tekst en uitleg te komen geven en nationale ministers zullen naar verwachting – en geef ze eens ongelijk – weinig behoefte voelen om in Brussel verantwoording te komen afleggen over een kwestie die zij met een beroep op hun fiscale soevereiniteit toch vooral als nationale aangelegenheid zullen zien. Ook voor de medewerking van de Commissie zal het onderzoek naar verwachting niet worden gehinderd door het ontbreken van enquêtebevoegdheden. De verhoudingen tussen het EP en de Commissie zijn immers zo nauw, dat de medewerking van de Commissie aan het onderzoek niet zal afhangen van de inzet van formele onderzoeksbevoegdheden door het EP.

Geen enquête dus... een gemiste kans? In dit geval niet. Wat wel een gemiste kans is? Dat het EP er maar niet in slaagt om bij de Commissie en de Raad enquêtebevoegdheden af te dwingen die passen bij een volwassen parlement. Mijn voorzichtige voorspelling ten aanzien van de uitkomst van het onderzoek? De onderzoekscommissie spreekt – met een beroep op de onvermijdelijke Unietrouw - een morele veroordeling uit over enkele lidstaten en roept de Commissie op om het toezicht op staatssteun te verscherpen en legislatieve voorstellen te doen om – bijvoorbeeld door middel van beperking van de fiscale soevereiniteit – ‘verwerpelijke’ belastingafspraken in de toekomst te voorkomen. En Juncker? Juncker zegt toe met de conclusies aan de slag te gaan...


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 30 maart 2015.