Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De inwerkingtreding van het EU-Oekraïne associatieakkoord

Aalt Willem Heringa, hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht aan Maastricht University.

U weet het nog wel: in april 2016 stemde de meerderheid van de stemmers tegen de goedkeuringswet van het EU-Oekraïne associatieakkoord. Volgens de referendumwet moet er dan zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel komen waarin de gevolgen van het referendum worden geregeld. Mag de goedkeuringswet toch in werking treden – zodat de regering het akkoord alsnog kan steunen – of wordt de goedkeuringswet beëindigd zodat dit akkoord aan Nederland voorbijgaat? En dan moeten we ook nog eens bedenken dat het overgrote deel van het akkoord een exclusieve bevoegdheid is van de EU, waardoor exclusieve onderdelen (kort gezegd de delen die over handel gaan, en dat is het overgrote deel) als EU-akkoord uiteraard wel in werking kunnen treden en daarmee de EU en dus ook de lidstaten binden. En à propos, zijn grote delen van die handelsonderdelen al via voorlopige toepassing in werking.

Proces associatieakkoord

Na april was er eerst het brexit-referendum zodat de oren van de EU niet echt naar het Nederlandse probleem stonden. Najaar 2016 lukt het Rutte om een akkoord te sluiten binnen de Europese Raad teneinde zeker te stellen dat het akkoord niet zou leiden tot defensiesamenwerking, evenmin tot toetreding tot de EU, en noch tot ongebreidelde immigratie vanuit Oekraïne, of tot extra financiële steun en de bestrijding van corruptie in Oekraïne. En omdat aldus aan veel van de bezwaren van de tegenstemmers zou zijn rechtgedaan werd begin 2017 een wetsvoorstel ingediend over de inwerkingtreding van het associatieakkoord (TK 34 669). De diverse toelichtende stukken en de opmerkingen vanuit de Tweede Kamer behandelen de aspecten zoals ik die noemde. Overigens kondigde de regering in de nota naar aanleiding van het verslag ook aan dat een verklaring zal worden gaan afgelegd, die inhoudt dat het akkoord Nederland niet tot militaire samenwerking zal verplichten. Verwachting is dat het voorstel nog vóór de verkiezingen van maart 2017 de Tweede Kamer zal passeren en dan ergens na de Tweede Kamer verkiezingen door de Eerste Kamer zal worden behandeld, en mogelijk aangenomen. Dat laatste hangt ervan af of een aantal CDA senatoren, anders dan de CDA fractie in de Tweede Kamer, vóór zal stemmen.

Wel of niet bindend?

Er zit in de toelichtende stukken en het advies van de Raad van State een voor juristen interessante kwestie. Dit betreft het akkoord in de Europese Raad dat Rutte voor elkaar heeft gekregen en dat nu de doorslaggevende factor is om de uitslag van het referendum niet na te volgen. Hoofdvraag is: wat is de juridische binding van dat besluit van de Europese Raad ( 15 december 2016, EUCO 34/16, Trb. 2017, 7)? De Europese Raad noemt het een juridisch bindende afspraak, maar is het dat ook? De regering vindt dat dit besluit een gezaghebbend instrument is met internationaalrechtelijk gewicht, dat de EU lidstaten bindt, en waarmee het Hof van Justitie rekening zal moeten houden. Maar, en dat geeft de regering ook toe, het besluit bindt Oekraïne niet. Het geeft slechts aan hoe van de zijde van de EU de bepalingen uit het akkoord zullen worden geïnterpreteerd.

Dit betoog is in de memorie van toelichting opgenomen naar aanleiding van kritische beschouwingen van de Raad van State – juist ook over het rechtskarakter van het besluit van de Europese Raad – en ook vanuit de Tweede Kamer zijn daarover kritische vragen gesteld. En inderdaad kan worden vastgesteld dat het besluit van de Europese Raad geen nieuw internationaal verdrag is tussen de EU en Oekraïne. Eveneens kan worden vastgesteld dat het besluit inderdaad cruciaal kan zijn voor de toekomst hoe de EU het akkoord uitlegt en wil omgaan met kwesties als een toekomstig verzoek vanuit de Oekraïne tot toetreding.

Ik denk evenmin dat de uitleg van het akkoord in het besluit van de Europese Raad in strijd is met de tekst van het akkoord, maar dat laat onverlet dat een integrale uitleg van het akkoord internationaalrechtelijk toch alleen kan als alle verdragspartijen die uitkering hebben onderschreven? Daar komt bovendien bij dat het mij toch merkwaardig overkomt dat een zo'n brede cruciale nadere uitleg en interpretatie niet op dezelfde manier tot stand komt als de oorspronkelijke verdragstekst. Dat is wat mij betreft vooral ook relevant vanuit de positie van het Europees Parlement en de nationale parlementen. Die hadden zich uitgesproken over de oorspronkelijke tekst en krijgen nu een nadere uitleg voorgeschoteld die niet aan hen voor goedkeuring was voorgelegd. In Nederland gebeurt dat nu wel via dit wetsvoorstel, maar dat ligt anders bij het Europees Parlement en de andere 27 nationale parlementen, die zich wel hadden uitgesproken over de oorspronkelijke verdragstekst en niet meer over het besluit in de Europese Raad. Zij hadden namelijk toen al het oorspronkelijke akkoord goedgekeurd en er was dus voor hen geen noodzaak om er nader specifiek op terug te komen. En dat is eigenlijk niet zo erg fraai. Het laat zien dat de Europese Raad wel erg ver afstaat van democratische verantwoording aan het Europees Parlement en de nationale parlementen.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 27 februari 2017.