Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Nederland als Europees gidsland in migratie- en integratiebeleid

Het lijkt paradoxaal, maar hoewel het Nederlandse integratie- en migratiebeleid steeds meer nationaal en naar binnen gericht is, wordt Nederland internationaal nog steeds als gidsland gezien op deze terreinen. Vooral de wijze waarop Nederland een verbinding maakt tussen migratie- en integratiebeleid wordt in Europa op de voet gevolgd en door een aantal landen ook overgenomen. Met het inburgeringsbeleid heeft Nederland een beleidsmodel gecreëerd waarmee het bijna net zo beroemd (of berucht) is geworden als met het multiculturele model van destijds.

Migratie- en integratiebeleid zijn lange tijd twee gescheiden beleidsdomeinen gebleven. Het duurde tot in de jaren ’90 voordat de Nederlandse overheid toegaf dat immigratie weleens een permanent fenomeen zou kunnen zijn. Het besef kwam pas toen dat het integratiebeleid niet alleen op de reeds gevestigde etnische minderheden maar ook op de voortgaande toestroom van nieuwkomers gericht moest zijn. Medio jaren ’90 leidde dit tot de eerste initiatieven voor wat we nu kennen als het inburgeringsbeleid, en eind jaren ’90 zelfs tot een eerste Wet Inburgering Nieuwkomers. In 2007 werd deze wet aangescherpt in een nieuwe Wet Inburgering, met een meer verplichtend karakter en meer nadruk op de individuele verantwoordelijkheid van de inburgeraar zelf. Opvallend was dat het verplichtende karakter van deze wet mede ingegeven werd door de wens om juist moeilijk bereikbare migrantenvrouwen te betrekken.

Bovendien speelde Nederland in 2006 opnieuw een voortrekkersrol in Europa door als eerste een wet aan te nemen die inburgeringstesten in het land van herkomst van migranten introduceerde; de Wet Inburgering Buitenland. Het idee van deze wet was niet alleen dat deze inburgeringstesten de integratie van nieuwkomers zou bevorderen, maar ook dat het een zeker zelfselectie-effect onder potentiële immigranten zou teweegbrengen. In het politieke discours van deze tijd werd er dan ook geen doekje om gewonden dat deze wet de immigratie van bepaalde groepen familiemigranten zou moeten beperken.

Stond het Nederlandse beleid in de jaren ’80 nog model in Europa voor een uitgesproken multiculturele benadering, nu staat het juist model voor haar krachtige inburgeringsbeleid. De meeste Europese landen hebben inmiddels een inburgeringsbeleid ontwikkeld, in sommige landen (zoals Duitsland en Denemarken) direct geïnspireerd op het Nederlandse model. Het valt daarbij wel op dat Nederland, zeker recentelijk, veel terughoudender is in het creëren van overheidsfaciliteiten om in de inburgering actief te bevorderen; hoewel integratie en inburgering topprioriteiten zijn van de huidige centrum-rechtse regering, zijn de middelen die daarbij ingezet worden steeds verder beperkt (zoals het aanbieden van inburgeringscursussen). Diverse andere landen zijn veel ruimhartiger in het bieden van inburgeringsfaciliteiten ter voorbereiding op dergelijke toetsen.

Waar in de Europese context veel sprake is van ‘horizontaal’ beleidsleren tussen de landen, kent Nederland een zeer ambivalente relatie met ‘Europa’ op deze beleidsterreinen. Enerzijds wordt Nederland ‘bottom-up’ gezien als een voortrekkersland binnen Europa waar het gaat om afspraken over integratiebeleid, zoals het ‘Haagse Programma’ en de leidende rol van Nederland bij het formuleren van de Europese ‘Common Basic Principles of Integration’, zowel als bij het immigratiebeleid, zoals de gezinsherenigingsrichtlijn uit 2003 die onder meer door Nederlandse druk tot stand is gekomen. Anderzijds wordt Nederland ‘top-down’ scherp in de gaten gehouden door het Europese Hof van Justitie en het Europees Hof van de Rechten van de Mens waar het gaat om de beleidshervormingen die het de voorbije jaren heeft doorgevoerd. Paradoxaal was dat het Europees Hof juist Nederland dat een van de voortrekkers was van de introductie van de gezinsherenigingsrichtlijn, ook als eerste met deze richtlijn rond de oren wist te slaan toen Nederland een hogere inkomenseis wilde opleggen aan bepaalde familiemigranten.

Of het altijd goed is dat Nederland opnieuw als gidsland wordt gezien binnen Europa valt overigens te betwijfelen. Onderzoek heeft slechts heel marginale integratie-effecten gevonden van de inburgeringsmaatregelen die de voorbije jaren zijn genomen. Met name de integratie-effecten van de Wet Inburgering Buitenland zijn zeer twijfelachtig, hetgeen het vermoeden versterkt dat deze wet primair gericht is op het beperken van immigratie. De rol van Nederland als gidsland lijkt veeleer ingegeven door de Europabrede politisering van migratie en integratie die een strengere inburgering opportuun maken, dan door de bewezen effectiviteit van het Nederlandse inburgeringsmodel. Juist omdat de politisering van migratie- en integratie Europabreed een neiging opwekken om naar binnen te kijken en het nationale te herontdekken, vormt het Nederlandse voorbeeld een zo bruikbaar model voor horizontaal beleidsleren tussen Europese landen. 

Peter Scholten, mei 2011


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 30 mei 2011.