Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Demissionaire ambtenaren?

Door Roel Bekker, voormalig secretaris-generaal en buitengewoon hoogleraar

‘Als ambtenaren macht zouden hebben, dan zouden ze wel meer verdienen’. Dat was de mooie titel van een essay dat ik 20 jaar geleden schreef in een essaywedstrijd over de macht van de ambtenaar. Daarin heb ik uiteengezet dat de macht van ambtenaren vaak schromelijk wordt overdreven. Voor een machtige ambtenaar heb je een machtige minister nodig. En werk je onder een niet zo sterke minister, dan is het met je ambtelijke macht snel gedaan.

Twintig jaar later denk ik er nog net zo over, en mijn studie naar topambtenaren (zie het boek ‘Marathonlopers rond het Binnenhof’) bevestigt dat nog eens. Een fraai voorbeeld van een machtige combinatie in die studie is de samenwerking tussen de eerste DG voor Ontwikkelingssamenwerking Jan Meijer en zijn minister van Buitenlandse Zaken Luns. Qua persoon en qua politieke kleur geheel uiteenlopende figuren, Meijer oprichter van Het Parool en actief PvdA-er, Luns een behoudende KVP-er. Maar ze konden elkaar prima gebruiken. Luns kon met Meijer laten zien dat de door progressief Nederland gekoesterde ontwikkelingssamenwerking bij hem in goede handen was. En Meijer wist dat Luns in het kabinet en het parlement veel binnenhaalde, dus verdeed zijn tijd niet met ambtelijk overleg en liet Luns de zaken politiek regelen. Heel effectief, en voorbeeld van een machtige ambtenaar in combinatie met een sterke minister.

Maar hoe zit het met de macht van ambtenaren als ministers demissionair zijn? Dan hebben ministers immers niet zoveel meer te vertellen. Veel onderwerpen zijn controversieel verklaard, met de portefeuille zwaaien heeft ook niet zoveel zin en als je je als demissionair minister ergens druk over maakt, doet dat vooral de wenkbrauwen fronzen. Volgens mijn eerdere redenering zou dat ook impliceren dat de macht van de ambtenaar afneemt. Maar dat hoeft niet zo te zijn. Een ambtenaar onder een demissionaire minister kan zich wat meer vrijpostigheid permitteren dan normaal. Hij weet dat zijn minister daar hoogstwaarschijnlijk toch niet een punt van zal maken, die is met heel andere dingen bezig. Hij zal  ook weinig kans van slagen hebben als hij een topambtenaar wil aanpakken, al is het maar omdat een eventueel beroep op onverenigbaarheid van karakters door de tijd zal zijn ingehaald als het tot een rechtszaak zou komen.

Bovendien: ambtenaren hebben tijdens een demissionaire periode wat meer tijd en kunnen zich actief gaan bewegen in relevante netwerken. Daarbij snuiven ze informatie op (en informatie is macht, zeker voor ambtenaren). Relevante partijen in het veld zullen zich op de ambtenaren storten met een pleidooi om bij de voorbereiding van het nieuwe kabinet goed met hun belangen rekening te houden. Dus de al dan niet vermeende macht van een ambtenaar neemt toe als het kabinet is gevallen. Dat was natuurlijk nooit een probleem omdat kabinetten niet zo vaak ten val kwamen. Maar kabinetten vallen tegenwoordig met grote regelmaat en dankzij ons kiesstelsel duurt het vervolgens eindeloos voordat er nieuwe ministers zijn aangetreden. De demissionaire periode duurt tegenwoordig bijna net zo lang als de reguliere periode, dus de macht van de ambtenaren gaat echt wat voorstellen. Dat had ik twintig jaar geleden niet gedacht. Is het erg? Het is in ieder geval niet de bedoeling. We leven al in een land met een ongekend gering aantal politici en naar verhouding veel topambtenaren. De oplossing? Precies!

Den Haag, mei 2012


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 mei 2012.