Rukt financiële federalisering op in Europa?

Wytze van der Woude is docent staatsrecht aan Maastricht University

In tijden van crisis is het soms zaak snel te handelen. Juridische bezwaren kunnen dan in de weg staan aan efficiënte crisisbeheersing. Na verloop van tijd is het niettemin verstandig een beetje gas terug te nemen en te reflecteren op de maatregelen die zijn genomen. Op 2 november jongstleden organiseerde het Montesquieu Instituut Maastricht een congres getiteld 'Economic Crisis and the Law', waar precies dit de insteek was. Tijdens dit congres werden de juridische aspecten van de financiële crisis, alsmede de crisisbestrijdende maatregelen belicht. Eén van de vragen die hierbij aan de orde kwamen, was de vraag in hoeverre het geheel aan crisisbestrijdende maatregelen de Europese Unie federalistischer van karakter heeft gemaakt. Nu is elke vraag die de notie ''federaal'' bevat in Europese context per definitie verdacht, dus is gezocht naar een manier om het vraagstuk vanuit een meer empirische optiek te benaderen. De vraag daarbij was hoe federaties doorgaans omgaan met de verdeling van uiteenlopende financiële bevoegdheden tussen het centrale (federale) overheidsniveau en de deelstaten. Van daaruit kon worden bekeken of er zoiets bestaat als een 'grote gemene federale deler' die als vergelijkingskader kan dienen voor de Europese bevoegdheidsverdeling op dit punt.

Hoewel er interessante bevindingen te vermelden zijn (zie hieronder), geldt dat een eensluidend antwoord op de vraag hoe federalistisch de Europese Unie wordt, moeilijk te geven blijkt. Op veel terreinen blijkt een 'grote gemene federale deler' niet te bestaan en daar waar deze wel bestaat en zelfs vergelijkbaar is met de Europese situatie, blijkt de conclusie dat de Europese Unie federalistischer wordt niet altijd gerechtvaardigd.

Dat laatste laat zich bijvoorbeeld het beste illustreren aan de hand van het voorbeeld van het aangaan van schulden. In de onderzochte federaties (VS, Duitsland, Canada, Australië en India) blijken de deelstaten (met uitzondering van de Indiase deelstaten die alleen nationale schulden mogen aangaan) in beginsel bevoegd zelfstandig schulden te maken op internationale kapitaalmarkten. Voor Europese lidstaten geldt in principe hetzelfde. Toch ligt de conclusie dat de Europese Unie op dit terrein lijkt op een federatie, niet voor de hand. Het is veeleer andersom: op dit punt onderscheidt de federale staatsvorm zich juist nadrukkelijk van de eenheidsstaat en niet zozeer van internationale organisaties.

Er zijn ook verschillen: wat betreft herverdeling van belastinginkomsten blijkt dat federaties doorgaans toch echt anders georganiseerd zijn dan de Europese Unie (of de Eurozone daarbinnen). Typerend voor de meeste onderzochte federaties, (met uitzondering van de VS) is dat er een gestructureerde financiële herverdeling van belastinginkomsten plaatsvindt die ervoor zorgt dat deelstaten die minder belasting kunnen opbrengen direct of indirect worden gesteund door lidstaten die een grotere belastingcapaciteit hebben. In de meeste gevallen betreft dit een herverdeling van federale belastingen door de federale regering. In Duitsland is echter ook een herverdelingsmechanisme aangetroffen waarin de belastinginkomsten rechtstreeks tussen deelstaten wordt uitgewisseld. De Europese Unie lijkt op dit punt niet op de meeste federaties, in de eerste plaats al niet omdat Europese (federale) belastingheffing ontbreekt. Ook een structurele herverdeling van nationale belastingen onder arme en rijke EU-lidstaten ontbreekt (anders dan in de vorm van leningen, zoals aan Griekenland, maar die moeten in principe worden terugbetaald). Daarmee is natuurlijk niet gezegd dat structuurfondsen en landbouwsubsidies geen herverdelend effect kunnen hebben (in het geval dat armere landen daarop een groter beroep zouden doen), maar in de meeste gevallen is dat een neveneffect van een ander nagestreefd doel.

Een punt waar de Europese Unie eveneens duidelijk verschilt van de meeste federaties is dat van het begrotingstoezicht. Dit verschil is echter aanzienlijk opmerkelijker, omdat de meeste onderzochte federaties hun deelstaten juist meer vrijheid lijken te bieden dan EU haar lidstaten. Waar in Europees verband kan worden gewezen op de 3%-norm voor het begrotingstekort en andere financiële barrières ten aanzien van bijvoorbeeld staatsschuld, valt in de meeste federaties – Duitsland uitgezonderd – op dat formele instrumenten om toezicht te houden op de begrotingen van deelstaten vaak ontbreken. Het is in dit verband dus weliswaar lastig om te zeggen dat de EU ‘federaliseert’, maar duidelijk is in ieder geval dat hier sprake is van een tamelijk vergaande vorm van financiële Europese integratie.

Waar bij de hierboven genoemde terreinen met een beetje goede wil kon worden gesproken van 'gemene financiële delers', zijn er ook onderwerpen waar deze niet konden worden aangetroffen. Dit geldt bijvoorbeeld de bereidheid tot een 'bail out' van een 'falende' deelstaat door de federale overheid. Zo was de Canadese federale overheid bikkelhard tegen de provincie Alberta toen zij haar in 1936 failliet liet gaan, terwijl de Duitse deelstaten Bremen en Saarland aan het einde van de vorige eeuw wel door hun federale overheid uit de brand werden geholpen. De Europese hulp aan Griekenland is dus niet per se als federaal aan te merken. Mocht Griekenland overigens alsnog failliet gaan, dan kan het voorbeeld van Alberta inspirerend werken. Het is inmiddels één van de rijkste provincies van Canada.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 22 d.d. 26 november 2012.