Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Hoogleraren Van den Braak en Voermans: nieuwbenoemde staatssecretarissen kunnen geen Kamerlid blijven

maandag 16 augustus 2021, 13:30, analyse van Prof. dr. Bert van den Braak & Prof. dr. Wim Voermans

In mei en augustus werden drie nieuwe staatssecretarissen benoemd in het demissionaire kabinet-Rutte III, om de uitgedunde gelederen van het demissionaire kabinet aan te vullen. Het gaat om drie in maart dit jaar gekozen Tweede Kamerleden. Op grond van de wetgeschiedenis van artikel 57 van de Grondwet is er reden om de verenigbaarheid niet alleen te betwisten, maar zelfs strijdig met de Grondwet te noemen. Er is echter ook twijfel mogelijk over de vraag of de nieuwbenoemde bewindspersonen demissionair zijn.

Uitleg van de Grondwet

(Grond)wettelijke bepalingen zijn niet altijd even duidelijk. Dat komt omdat ze soms bewust open of wat vaag geformuleerd zijn en - vooral - in de meeste gevallen in een ander tijdperk zijn geformuleerd. Ze moeten dus worden geïnterpreteerd door diegenen die vandaag de dag met die normen moeten omgaan. Maar hoe ver kun je gaan met zo’n interpretatie van een (grond)wettelijke regel? Rechters – niet alleen in Nederland – gebruiken meestal het volgende schema: voorkeur verdient letterlijke interpretatie (de grammaticale methode: wat betekent de tekst?).

Als dat onvoldoende duidelijkheid geeft, probeert de rechter achter de precieze betekenis van een bepaling te komen door te kijken naar de bedoeling die de (grond)wetgever met de bepaling had (de wetshistorische methode). Daarvoor kan je naar de toelichtende stukken bij het voorstel voor een bepaling kijken en naar de parlementaire behandeling. Als ook dat geen duidelijkheid biedt, kan een rechter nog weer verder kijken naar jurisprudentie, literatuur, context om zo aan de weet te komen wat het doel van een bepaling eigenlijk is. Of bijvoorbeeld rechters zich er eerder een beeld over vormden, wat er in de literatuur over te vinden is.

Wij zijn echter nog nooit een methode tegengekomen, waarbij – zonder enige steun in de parlementaire geschiedenis, literatuur of waarin dan ook maar – een (grond)wettelijke bepaling volstrekt in tegenstelling tot de letterlijke tekst wordt geïnterpreteerd. En dat dreigt nu toch te gebeuren met een wel heel creatieve invulling van het verbod van de onverenigbaarheid van het Kamerlidmaatschap met dat van minister of staatssecretaris uit artikel 57 van onze Grondwet.

Nieuwbenoemde staatssecretarissen

In mei en augustus werden drie nieuwe staatssecretarissen benoemd in het demissionaire kabinet-Rutte III. Dilan Yeşilgöz-Zegerius (VVD, Klimaat), Dennis Wiersma (VVD, Sociale Zaken) en Steven van Weyenberg (D66, Infrastructuur) moesten daarmee, als staatssecretaris, de uitgedunde gelederen van het demissionaire kabinet aanvullen.

Dat is aan de ene kant volstrekt begrijpelijk: de formatie duurt al maanden en het ziet er niet naar uit dat die heel snel kan worden afgerond en daarnaast kampt het demissionaire kabinet met veel uitvallers vanwege te hoge werkdruk. Dat is zorgelijk zeker in een tijd waarin het kabinet nog alle hens aan dek nodig heeft voor de coronabestrijding.

Toch staat de Grondwet het niet toe. Artikel 57, tweede lid, bepaalt dat je niet gelijktijdig minister of staatssecretaris kan zijn en lid van de Staten-Generaal. Het derde lid van datzelfde artikel 57 Grondwet geeft wel direct een uitzondering: ‘een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, [kan] dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist.’

Het taalgebruik doet een beetje ouwelijk aan, maar toch is hier geen woord Spaans bij. De uitzondering geldt alleen voor die bewindspersonen die hun ambt ter beschikking hebben gesteld (i.e. die ontslag hebben aangevraagd maar van wie dat ontslag nog niet is geëffectueerd, het zgn. ontslag op termijn). De bewindspersonen van het kabinet-Rutte III vroegen in januari al hun ontslag aan. De bewindspersonen die dat deden kunnen – volgens artikel 57, derde lid, Grondwet - totdat hun ontslag definitief wordt, het Kamerlidmaatschap en hun ministerschap of staatssecretarisschap verenigen.

Onverenigbaarheid

Yeşilgöz, Wiersma, en van Weyenberg kunnen dat niet. Om twee redenen: door het definitief worden van het ontslag van hun voorgangers (die in januari ontslag aanboden) is, in de woorden van artikel 57, derde lid, Grondwet ‘over de beschikbaarstelling’ van die portefeuilles al ‘beslist’. De tweede reden hangt daar nauw mee samen: deze drie nieuwe staatssecretarissen hebben hun ambt niet ter beschikking gesteld voor zover wij weten: ze hebben geen ontslag aangevraagd.

Het kabinet was kennelijk ‘not amused’ toen deze spijkers op laag water kwamen bovendrijven, en vorige week tot Kamervragen van Marijnissen en Leijten van de SP. In een wat korzelig antwoord laat minister-president Rutte op 13 augustus weten:

‘De uitzondering op de onverenigbaarheid van functies is, naar het oordeel van het kabinet, zodanig geformuleerd dat deze zowel op zittende bewindspersonen als op nieuw te benoemen bewindspersonen ziet. Het door de minister-president namens alle ministers en staatssecretarissen ingediende ontslag ziet namelijk ook op mogelijk nog te benoemen bewindspersonen. Hieruit volgt dat de uitzondering uit artikel 57, derde lid, Grondwet ook op hen van toepassing is.’

Hoe stellig dit antwoord ook is (naar het oordeel van het kabinet), het kan niet overtuigen. Ten eerste al omdat het probeert te doen alsof de ter beschikking stelling van portefeuilles – i.e. de ontslagaanvrage van bewindspersonen – een collectieve actie is; de minister-president die het in één keer afdoet namens alle andere bewindspersonen.

Maar zo werkt het grondwettelijk niet. Onze Grondwet kent het hele verschijnsel kabinet niet eens – alleen ministers, staatssecretarissen, een minister-president en een ministerraad. In het systeem van onze Grondwet dienen ministers en staatssecretarissen ieder voor zich een ontslagaanvrage in, waarin per ‘ambt’ over die ter beschikkingstelling wordt beslist (in de precieze bewoordingen van artikel 57, derde lid, Grondwet).

Dat al die ontslagaanvragen in één keer naar Paleis Noordeinde worden gebracht door één boodschapper (de minister-president), maakt dat nog geen collectieve ontslagaanvraag in juridische zin. Ministers en staatssecretarissen worden individueel benoemd (en leggen individueel ook de eed of belofte af aan de koning), en worden individueel ontslagen. Alles per geïndividualiseerd koninklijk besluit.

Daarmee alleen al kan de ontslagaanbieding van de bewindslieden uit het kabinet uit januari 2021 niet op de drie nieuwe staatssecretarissen van toepassing zijn.

Dat allemaal nog los van de vraag of het eigenlijk wel het kabinet is dat hier als interpretatie-autoriteit zou moeten optreden. Artikel 57, derde lid, Grondwet gaat over de toelating van Kamerleden en daar beslist de Kamer zelf over (en niet premier Rutte of het kabinet). Het kabinet trekt hier dus wel een dubbele grote broek aan.

Unieke situatie

Benoemingen van bewindspersonen in de fase waarin alle bewindslieden hun ontslag hadden aangeboden zijn zelden voorgekomen. In 1994 werden de staatssecretarissen Kosto en De Graaff-Nauta respectievelijk minister van Justitie en van Binnenlandse Zaken, nadat het eerder gevraagde ontslag aan de ministers Hirsch Ballin en Van Thijn was verleend. Dat herhaalde zich in 2017 met de benoeming van staatssecretaris van Justitie Dijkhoff tot minister van Defensie, nadat aan minister Hennis ontslag was verleend.

Voor Kosto en Dijkhoff gold dat zij in mei 1994, respectievelijk maart 2017, als demissionair bewindspersoon waren gekozen tot Tweede Kamerlid en dat ambt dus gedurende de formatie met het Kamerlidmaatschap mochten verenigen.

Ontslagverlening aan een bewindspersoon in de demissionaire ‘fase’ (dus voor een nieuw kabinet optrad) kwam overigens geregeld voor. Te noemen zijn de ministers Lieftinck (1952), Van Agt (1977), Beelaerts van Blokland (1981), d’Ancona en Maij-Weggen (1994) en voorts de staatssecretarissen Polak (1977), Van Zeil (1986), Evenhuis (1989), Dankert (1994) en De Vries (2007).

Bij geen van de ontslagen staatssecretarissen werd in de vacature voorzien. De portefeuille van ontslagen ministers werd als regel door een collega overgenomen.

Geen twijfel

Wie naar de wetsgeschiedenis van artikel 57 vanaf 1938 kijkt, kan moeilijk anders concluderen dan dat de huidige vereniging van het ambt van staatssecretaris en Tweede Kamerlid door mevrouw Yesilgöz en de heren Van Weyenberg en Wiersma strijdig is met de bedoeling van de Grondwet.

Gelet op de intentie om snel tot een nieuw kabinet te komen – na een formatie die nu al vijf maanden loopt – lag benoeming van nieuwe staatssecretarissen sowieso niet voor de hand. Je zou zelfs kunnen stellen dat dit afbreuk doet aan de wens om spoedig tot vorming van een nieuw kabinet te komen.

Het had voor de hand gelegen dat als, vanwege bijzondere omstandigheden, de combinatie toch gewenst werd, in ieder geval de Tweede Kamer formeel in kennis zou zijn gesteld van de benoeming. Daarover had het dan kunnen oordelen. Als het kabinet persisteert over de ‘dubbelfunctie’ dan moet de kwestie conform de Grondwet worden afgehandeld, overeenkomstig artikel X3, eerste lid van de Kieswet. Dat luidt:

Wanneer een lid van de Tweede of van de Eerste Kamer wordt benoemd in een ambt als bedoeld in artikel 57, tweede lid, van de Grondwet, houdt zijn lidmaatschap van de Kamer van rechtswege op. Die conclusie betekent dat zij alsnog ontslag moeten nemen als Tweede Kamerlid.

 

Prof.dr. Bert van den Braak, bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel, Universiteit Maastricht

Prof.dr. Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht, Universiteit Leiden

 

Addendum: De historische achtergrond van artikel 57

Tot een wijziging van de Grondwet in 1938 was het voor ministers mogelijk dat ambt tot verenigen met het Kamerlidmaatschap. Van die mogelijkheid werd weinig gebruikgemaakt. Uitzonderingen waren bijvoorbeeld de ministers De Roo van Alderwerelt (1877-1878) en Goeman Borgesius en Lely (1897-1901). Na 1918 combineerden alleen enkele keren aftredende ministers die functie kort met het Kamerlidmaatschap, totdat er een nieuw kabinet was gevormd.

In 1938 werd dat gebruik, en de mogelijkheid daartoe, grondwettelijk vastgelegd. Ministerschap en Kamerlidmaatschap werden onverenigbaar, maar, zo luidde het betreffende Grondwetsartikel

Nochtans kan een Minister, bij eene verkiezing tot lid der Staten-Generaal gekozen, ten hoogste drie maanden na zijn toelating als lid het ambt van Minister en het lidmaatschap der Staten-Generaal vereenigen.

In de toelichting was te lezen:

Op de onvereenigbaarheid van het Ministerschap en het lidmaatschap van een der Kamers van de Staten-Generaal, zal een uitzondering moeten worden gemaakt. Regelmatig komt het voor, dat bij een Kamerverkiezing Ministers in functie tot lid worden gekozen. Na een Kamerontbinding komt dan gewoonlijk de Kamer bijeen, en worden dus de nieuwgekozen leden toegelaten, vóórdat het nieuwe kabinet is gevormd. Deze figuur heeft zich voorgedaan in 1922 en in 1933. Daarom behoort de mogelijkheid te worden geopend, dat gedurende korten tijd het Ministerschap en het lidmaatschap van de Kamer vereenigd worden. Immers de bewindslieden, die tot Kamerlid gekozen zijn, kunnen hun Ministersambt bezwaarlijk neerleggen vóórdat het nieuwe kabinet optreedt.

Bij de Grondwetsherziening 1983 werd die uitzondering in die zin uitgebreid, dat voortaan combinatie mogelijk was gedurende de hele formatieperiode, ook als die langer dan drie maanden duurde.

De nieuwe bepalingen over de (on)verenigbaarheid kwam er na een overwegingswet (14.223) over het aanpassingen van de grondwettelijke bepalingen over de verkiezingen, voluit:

In de Memorie van Toelichting stond:

Het derde lid komt in hoofdzaak overeen met het huidige artikel 106, tweede lid, volgens welke bepaling een minister*, die bij een verkiezing tot lid der Staten-Generaal is gekozen, ten hoogste drie maanden na zijn toelating als lid het ambt van minister en het lidmaatschap der Staten-Generaal kan verenigen.

*) de term minister heeft ook betrekking op staatssecretarissen.