KOPIE: Bundel 20: 4. Loopt het wethoudersbestuur ten einde?

Lokaal bestuur is in feite vooral wethoudersbestuur. Hoewel de gemeenteraad formeel aan het hoofd staat van de gemeente, ligt de bestuurlijke macht bij de wethouders: zij ontwikkelen het beleid en geven leiding aan de uitvoering ervan. Zo kent iedere gemeente wethouders die een belangrijk stempel hebben gedrukt op de ontwikkeling van woningbouw, economie, cultuur of sociaal beleid. Wethouders naar wie straatnamen zijn genoemd, of die zonder straatnaam nog steeds worden herinnerd. Grote namen als Floor Wibaut in Amsterdam, Ypke Gietema in Groningen of Miet van Pijenbroek in Tilburg. Toch is het de vraag of dat wethoudersbestuur nog steeds zo dominant is. Grote bestuurlijke, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen kunnen de rol en positie van wethouders wat hebben verzwakt. Daarbij kan worden gedacht aan de uitbreiding van het gemeentelijk takenpakket, de toegenomen financiële druk op gemeenten, regionalisering, politieke fragmentatie, de toename van nieuwe partijen en maatschappelijke polarisatie. Hoe hebben deze ontwikkelingen het wethouderschap veranderd?

Bestuurlijk Ontwikkelingen

De karakter van het lokaal bestuur is sinds de jaren negentig in een korte tijd ingrijpend veranderd door de decentralisaties van rijkstaken en de regionalisering en gemeentelijke schaalvergrotingen die hierdoor werden veroorzaakt.¹⁾ Dit heeft de rol en positie van wethouders op verschillende manieren beïnvloed.

Decentralisaties

Decentralisatiewetten stellen algemene normen voor de uitvoering van de overgedragen taken en dragen het college van burgemeester en wethouders (B&W) op deze uit te voeren. Daarnaast heeft de gemeenteraad op onderdelen de bevoegdheid om gedecentraliseerd beleid af te stemmen op lokale wensen en omstandigheden. Toch blijkt maar in beperkte mate van deze mogelijkheden gebruik te worden gemaakt. Dat komt allereerst door de decentralisatiewetgeving zelf. Omdat deze een sterke nadruk legt op de normstelling door de wetgever en de uitvoerende rol van het college, staat de gemeenteraad al snel wat op afstand.²⁾ De gemeenteraad is hierdoor immers geneigd om de overgedragen taak vooral als een uitvoeringsprobleem te beschouwen; voor de politiek-inhoudelijke vraagstukken die de nieuwe taak met zich meebrengt is veel minder aandacht.³⁾ Dit heeft de rol van het college ten opzichte van de gemeenteraad versterkt en daarmee de positie van de wethouders. De bezuinigingsdoelstellingen van decentralisaties hebben hier ook aan bijgedragen. De focus ligt hierdoor meer op het bereiken van financiële besparingen dan op beleidsinhoudelijke overwegingen.⁴⁾

Bezuinigingen

Omdat de wetgever veronderstelde dat de gemeenten een overgedragen taak goedkoper zouden kunnen uitvoeren dan de rijksoverheid, gingen decentralisaties altijd gepaard met grote efficiencykortingen. Toch blijken decentralisaties voor gemeenten in veel gevallen minder efficiencywinst te hebben opgeleverd dan verwacht was bij het vaststellen van efficiencykortingen. Decentralisaties leidden hierdoor in veel gevallen noodgedwongen tot bezuinigingen op andere lokale taken, hoewel gemeenten er soms ook voor kozen om de gedecentraliseerde taken suboptimaal – met minimale kwaliteit – uit te voeren.⁵⁾ Naast deze decentralisatiebezuinigingen hadden gemeenten ook te maken met andere bezuinigingen op de uitkeringen uit het gemeentefonds van het Rijk aan de gemeenten. Als gevolg hiervan hebben veel gemeenten te maken met grote tekorten op hun jaarrekening. Dit dwingt hen tot soms draconische bezuinigingen op hun voorzieningen en stelt wethouders voor grote opgaven.⁶⁾ Beleidsombuigingen als gevolg van de coronacrisis hebben deze opgaven verder gecompliceerd.⁷⁾ Dit stelt hogere eisen aan wethouders en maakt hen kwetsbaarder voor politieke dynamiek.

Regionalisering

Vooral in de laatste twintig jaar zijn gemeentelijke taken in hoog tempo geregionaliseerd. Soms werd dat door de wetgever verplicht,⁸⁾ maar veel vaker kozen gemeenten daar zelf voor. Inmiddels nemen de Nederlandse gemeenten deel aan ongeveer 27 regionale samenwerkingsverbanden per gemeente.⁹⁾ Het zwaartepunt van het lokaal bestuur is hierdoor geleidelijk verschoven naar het regionale niveau. Wie de agenda’s van wethouders en burgemeesters bestudeert, komt erachter dat zij een fors gedeelte van hun tijd aan regionale bestuurstafels doorbrengen. Belangrijke vraagstukken waar eerst lokaal over werd beslist (van ruimtelijke ordening tot welzijn; van zorg tot economische ontwikkeling), worden nu in toenemende mate door een veelheid aan regionale besturen aangepakt.¹⁰⁾ Dit brengt wethouders vaak in lastige loyaliteitsconflicten. Aan de ene kant zijn ze als regionaal bestuurder met hun collega’s uit andere gemeenten gezamenlijk verantwoordelijk voor de aanpak van regionale vraagstukken. Aan de andere kant zijn ze gebonden aan lokale coalitieprogramma’s en lokale wensen van de gemeenteraad. En als het erop aankomt, heeft de gemeenteraad het laatste woord. Gemeenteraden zijn immers rechtstreeks gekozen en regiobesturen zijn dat niet. Dat betekent dat het politieke mandaat van de wethouders in hun functie als lokale bestuurders veel sterker is dan in hun rol als regiobestuurders. Wethouders missen daarom politieke ruggensteun aan regionale overlegtafels.¹¹⁾ Dit betekent dat ze leven in het slechtste van twee werelden. Enerzijds krijgen ze kritiek op hun eigenstandige opereren in regionale besluitvormingsprocessen waar gemeenteraden weinig zicht of invloed op hebben, anderzijds is er kritiek op de trage en stroperige besluitvorming in de regio, die onvoldoende tegemoetkomt aan lokale en regionale wensen. Wat dit probleem extra accentueert, is dat de thema’s waarover wethouders in regionaal verband beslissen – zoals energie, economie, huisvesting of zorg – vaak onderwerp zijn van grote meningsverschillen en belangentegenstellingen. Dit vraagt om een gezaghebbende afweging van politieke opvattingen en maatschappelijke belangen; regionale overlegtafels zijn hiervoor niet gezaghebbend genoeg.¹²⁾

Samenhangende en elkaar versterkende politiek-maatschappelijke ontwikkelingen hebben voor de positie van de wethouders grote impact gehad. Partijpolitieke versnippering en sociale polarisatie hebben ervoor gezorgd dat hun politieke en maatschappelijke gezag minder vanzelfsprekend is.

Dualisering

Sinds de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 van kracht werd, zijn wethouders geen lid meer van de gemeenteraad. Ook is het sinds de invoering van deze wet mogelijk om wethouders van buiten de gemeenteraad (wethouders die bij hun verkiezingen geen raadslid zijn) of zelfs van buiten de gemeente aan te stellen. Beide ontwikkelingen hebben de verhouding tussen gemeenteraad en wethouders verzakelijkt. De contacten van wethouders met raadsleden – zelfs met die van hun eigen fractie – zijn als gevolg van de dualisering over het algemeen flink verminderd. Waar wethouders eerst vaak konden rekenen op de persoonlijke loyaliteit van hun eigen fractie en de politieke steun van andere coalitiepartijen, is het wethouderschap nu meer gebaseerd op zakelijke afspraken over de te realiseren beleidsdoelen.¹³⁾ Hoewel wethouders in een duale context geen volksvertegenwoordigende functie meer hebben, is hun maatschappelijke rol ook na de dualisering behouden gebleven en misschien zelfs versterkt. Veel wethouders zijn als best gekende bestuurder het politieke gezicht van hun partij. Voor het verwerven van politieke steun voor hun beleid en het afleggen van verantwoording hierover zijn ze sterk afhankelijk van hun relaties met de plaatselijke samenleving.¹⁴⁾

Politieke fragmentatie

Als gevolg van de sterk toegenomen electorale volatiliteit is het lokale politieke landschap sinds 2000 enorm veranderd. De impact hiervan op het lokale bestuur is misschien nog wel groter geweest dan die van de eerdergenoemde dualisering.¹⁵⁾ Politieke partijen die decennia de toon hadden aangegeven in hun gemeenten, zoals de PvdA in veel steden en het CDA in middelgrote gemeenten en op het platteland, moesten overal terrein prijsgeven aan voordien min of meer marginale partijen als D66, GroenLinks en de SP. Daarnaast maakten lokale politieke groeperingen overal een enorme groei door, ook in delen van het land waar ze eerder niet of nauwelijks vertegenwoordigd waren.¹⁶⁾ Het aantal in de raad vertegenwoordigde partijen is hierdoor flink gestegen, en hiermee ook het aantal partijen dat aan het college van B&W deelneemt.¹⁷⁾ Deze politieke (gemeenteraad) en bestuurlijke fragmentatie (B&W) maakt de context waarin wethouders opereren flink dynamischer. Ze kunnen steeds minder vanzelfsprekend rekenen op duidelijke politieke meerderheden en moeten steeds meer zien om te gaan met onvoorspelbare politieke verhoudingen.

Maatschappelijke polarisatie

De teloorgang van de klassieke middenpartijen (CDA, PvdA en in mindere mate ook VVD) heeft mede te maken met de toegenomen maatschappelijke polarisatie. Daarbij wordt in de eerste plaats gewezen op sociale en culturele verschillen in opleidingsniveau, welvaart, welzijn, gezondheid en etnische achtergrond. Deze verschillen nemen op zichzelf niet toe, maar wel de samenhang hiertussen. We zien dus verschillende maatschappelijke groepen die in toenemende mate coherenter zijn. In de tweede plaats zijn er verschillen in opvattingen over inkomensverdeling, individuele vrijheden, globalisering, etnische diversiteit en politiek. Ook die hangen sterk met elkaar samen en vormen verschillende wereldbeelden. Tot slot zijn er verschillen in culturen, manieren van leven, lidmaatschappen en mediaconsumptie. Met deze verschillen ontstaan sociale afstanden; iedere groep met ‘ons soort mensen’ leeft hier in zijn eigen ‘bubbel’. We zien gescheiden leefwerelden.¹⁸⁾ Als sociaal-culturele contrasten en verschillende wereldbeelden en leefwerelden met elkaar samenvallen, drijven groepen mensen daadwerkelijk uiteen langs maatschappelijke scheidslijnen. Omdat deze verdeeldheid samenvalt met verschillen in politiek zelfvertrouwen, hebben mensen met bepaalde wereldbeelden en leefwerelden het gevoel dat zij geen toegang hebben tot de politieke besluitvorming en dat de overheid niet ‘van hen’ is. Het draagvlak voor overheidshandelen neemt hierdoor af.¹⁹⁾ Een van de gevolgen hiervan is dat het maatschappelijke klimaat waarin wethouders opereren, verhardt. Uit de Monitor Integriteit en Veiligheid 2020 blijkt dat 46 procent van de wethouders te maken heeft gehad met agressie en geweld, tegen 40 procent in 2016.²⁰⁾

Van wethouders wordt meer gevraagd, zoveel is duidelijk. Mede in reactie hierop is het wethouderschap op verschillende manieren geprofessionaliseerd. Allereerst door de Wethoudersvereniging, die sinds haar oprichting in 2003 een belangrijke rol heeft gekregen als trainings- en opleidingsinstituut voor wethouders. Ook politieke partijen dragen daaraan bij, niet alleen via hun bestuurdersverenigingen, maar ook door het vormen van ‘wethouderspools’ met ervaren wethouders die als kandidaat kunnen worden voorgedragen in andere gemeenten. De werving en selectie van wethouders, die eerst vooral de uitkomst was van een partijpolitiek proces, raakt zo verder geprofessionaliseerd.²¹⁾ Toch is het de vraag of deze professionalisering ervoor heeft gezorgd dat wethouders voldoende zijn toegerust om de bovengenoemde bestuurlijke, politieke en maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden. Burgemeesters merken op dat zij steeds vaker te maken hebben met minder ervaren en minder competente wethouders.²²⁾

De B in B&W

Regionalisering, politieke fragmentatie en polarisatie hebben de rol van burgemeesters op verschillende manieren versterkt (zie de bijdrage van Geerten Boogaard in deze bundel). Vanuit hun eigen verantwoordelijkheid voor regionale, interbestuurlijke contacten, de eenheid van het collegebeleid en de kwaliteit en integriteit van het lokaal bestuur drukken ze een steviger stempel op de besluitvorming in het college van B&W, zeker als het aantal ervaren wethouders daar is afgenomen. Ook het toegenomen belang – en de vergrote omvang – van hun openbareorde- en veiligheidsportefeuille heeft de positie van burgemeesters in het college verder verstevigd. Tot slot is ook de maatschappelijke en politieke rol van burgemeesters versterkt, zeker omdat er door fragmentatie en polarisatie meer behoefte is aan bruggenbouwers die boven de partijen staan.²³⁾ Deze versterking van het burgemeestersambt lijkt ten koste te zijn gegaan van de rol en positie van wethouders. Het wethoudersbestuur van weleer is steeds meer een burgemeestersbestuur aan het worden.

Vallende wethouders

Dat de rol en positie van wethouders is veranderd door verschillende bestuurlijke en politiek-maatschappelijke ontwikkelingen, heeft hen als wethouder niet meteen kwetsbaarder gemaakt. Onderzoek naar de mate waarin wethouders politiek ten val komen, laat zien dat het percentage wethouders dat gedwongen wordt te vertrekken enigszins is afgenomen. Ongeveer een op de vijf wethouders neemt om politieke redenen ontslag; vlak na de invoering van het dualisme was dat nog bijna een kwart van alle wethouders. Het aantal wethouders dat om persoonlijke en gezondheidsredenen afhaakt neemt wel toe, al gaat het nog steeds om relatief kleine percentages.²⁴⁾

Hoe hebben bestuurlijke en politiek-maatschappelijke ontwikkelingen de rol en positie van wethouders beïnvloed? Op het eerste gezicht lijkt het wethouderschap zich te hebben meeontwikkeld met deze trends, vooral door de verdere professionalisering van het ambt. Ook het feit dat het aantal om politieke redenen vertrekkende wethouders sinds 2002 niet is toegenomen, lijkt erop te wijzen dat het wethouderschap niet is verzwakt. Tegelijkertijd zijn er ook stevige contra-indicaties. Burgemeesters drukken als collegevoorzitter, hoeder van de integriteit, verantwoordelijke voor openbare orde en veiligheid, en als burgervader en -moeder een steeds grotere stempel op de bestuurlijke besluitvorming in het college van B&W. Waar burgemeesters zich tijdens de hoogtijdagen van het wethoudersbestuur nog omschreven als ‘bestuurlijke randgroepjongere’,²⁵⁾ zijn ze nu een centrale actor geworden in het lokaal bestuur. Het wethoudersbestuur is zo geleidelijk plaats aan het maken voor een burgemeestersbestuur.

1] Marcel Boogers en Rik Reussing, ‘Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie’, in: Bestuurswetenschappen 73 (2019), nr. 2, 22-46.

2] Solke Munneke, ‘De staatsrechtelijke rol van de gemeenteraad bij decentralisaties’, in: Hans Bosselaar en Gijsbert Vonk (red.), Bouwplaats lokale verzorgingsstaat. Wetenschappelijke reflecties op de decentralisaties in de sociale zekerheid en zorg (Den Haag, 2013), 75-86.

3] Hans Bosselaar e.a., Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten, (Den Haag, 2007).

4] Idem, 14-15.

5] Boogers en Reussing, ‘Decentralisatie, schaalvergroting en lokale democratie’.

6] Marcel Boogers e.a., Teveel van het goede. De staat van het burgemeestersambt anno 2020 (Enschede, 2021).

7] Marcel Boogers, ‘Effecten van de coronacrisis op de rol en positie van wethouders’, in: Bestuurswetenschappen 76 (2022), nr. 2, 77-85.

8] Zie bijvoorbeeld de Wet op de volksgezondheid (die verplicht tot de vorming van regionale GGD’s), de wet over de brandweerzorg, de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening (Veiligheidsregio’s) en de Wet-VTH (Omgevingsdiensten of Regionale Uitvoeringsdiensten).

9] In deze inventarisatie zijn ook informele samenwerkingsverbanden meegerekend. Zie Florian Theissen, Maarten Noordink en Jakar Westerbeek, Inventarisatie samenwerkingsverbanden decentrale overheden (Amsterdam, 2017).

10] Marcel Boogers, Regie in de regio: waarom structuurdiscussies nodig zijn. Essay in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de digitale tentoonstelling over Regionaal Bestuur (Enschede, 2018).

11] Boogers, ‘Effecten van de coronacrisis op de rol en positie van wethouders’.

12] Boogers, Regie in de regio.

13] Henk Bouwmans, Valkuilen voor wethouders. Lessen uit valpartijen van wethouders in de periode 2002-2018 (Den Haag, 2019).

14] M. Boogers, P.W. Tops en A. Vries, Effecten van dualisering voor burgers: beweging naar buiten? (Den Haag, 2005).

15] Marcel Boogers, Lokale politiek in Nederland. De logica en dynamiek van plaatselijke politiek (Den Haag, 2010).

16] Simon Otjes en Julien van Ostaaijen, ‘Lokale partijen tussen eenheid en verscheidenheid’, in: Bestuurswetenschappen 75 (2021), nr. 4, 6-9.

17] Raymond Gradus, Tjerk Budding en Egbert Dijkgraaf, ‘Lokale democratie: opkomst lokale partijen en politieke fragmentatie’, in: Bestuurswetenschappen 75 (2021), nr. 3, 5-17.

18] Marcel Boogers, Brabants Bont. De kleurrijke kunst van het overbruggen (Tilburg, 2017).

19] Boudewijn Steur, Ellen van Doorne en Thomas Zandstra, Maatschappelijk onbehagen en het openbaar bestuur (Den Haag, 2017).

20] Laurens Klein Kranenburg e.a., Monitor Integriteit en Veiligheid 2020 (Amsterdam, 2020).

21] Julien van Ostaaijen, ‘Hoe wordt je wethouder? De beperkte openheid van de wethoudersvoordracht en een pleidooi voor meer openheid en participatie’, in: J. van Gool (red.), Handboek voor de wethouder. Over een veelzijdig en dynamisch ambt (Den Haag, 2022), 59-70.

22] Boogers e.a., Teveel van het goede?

23] Idem.

24] Bouwmans, Valkuilen voor wethouders.

25] Hans Horsten, 'Burgemeester is bestuurlijke randgroepjongere', in: de Volkskrant, 16 mei 1998.