Bundel 20: 9. Slotwoord

Als het over de lokale democratie gaat, wordt de toon al gauw somber. Op veel terreinen gaat het inderdaad niet goed. Maar wat gaat er niet goed? Deze bundel brengt in kaart waar gemeenten anno 2022 tegen aan lopen. Preciezer: waar lopen burgemeesters, wethouders, raadsleden en lokale media tegen aan en met welke problemen, knelpunten en andere ‘uitdagingen’ hebben ze te maken? Die inventarisatie levert een rijk geschakeerd beeld op – zowel van actoren als van factoren. Op grond daarvan concentreren we ons op ons wat te doen staat. Hoe te komen tot een daadwerkelijke versterking van de lokale democratie?

Natuurlijk komt ‘Thorbecke’ ter sprake, maar niet te veel. Dan wordt het weer zo groot, zo principieel, zo veelomvattend. Laten we het vooral behapbaar houden – als we de lokale democratie op korte termijn daadwerkelijk willen versterken. Te grootse, verreikende ingrepen en aanpassingen zijn niet erg kansrijk gebleken en alleen de discussie over dat soort oplossingen heeft de neiging te vertragen wat wel gerepareerd kan worden. Vandaar een advies: maak het niet te groot. We praten al zo lang over structurele ingrepen dat het aanbeveling verdient om te beginnen met kleinere, overzichtelijke maar noodzakelijke stappen.

Actoren

Volgens de Grondwet en de Gemeentewet is de gemeenteraad het hoofd van de gemeente. Formeel is dat inderdaad zo, maar de vraag is of gemeenteraden die rol kunnen (blijven) waarmaken – gelet op de groeiende complexiteit van problemen, de regionalisering van vele dossiers (en de onderbrenging in vele gemeenschappelijke regelingen) en de tijd die raadsleden beschikbaar hebben, gevoegd bij de versplintering in de samenstelling van vele gemeenteraden. Hoe kleiner fracties zijn, hoe meer het voor de hand ligt dat sommige onderwerpen niet meer door alle fracties ten volle kunnen worden gevolgd. Waarbij ook nog eens komt dat het raadslidmaatschap een deeltijdfunctie is.

Hans Vollaard vraagt zich hardop af of het inderdaad zo is dat gemeenteraden er niet goed voor staan. Zijn invalshoek is de kracht van de lokale democratie en burgerbetrokkenheid. Hij relativeert de somberheid over afnemende betrokkenheid, geringere macht van de gemeenteraad en de nadelige consequenties van versplintering. Simon Otjes geeft aan de rol van gemeenteraden nadere invulling met zijn analyse van het politieke landschap in gemeenten na de verkiezingen van 2022. En met een conclusie over het daaruit voortvloeiende functioneren van het gemeentebestuur. Dat landschap wordt gekenmerkt door een groei van lokale partijen naar 31 procent van de stemmen. Hij onderzoekt die lokale partijen, zowel op een links-rechts dimensie als met betrekking tot kenmerken als anti-elitisme en lokalisme. Zijn conclusie: lokale partijen staan in het politieke midden met een kenmerkend lokalistisch profiel. Wel is er daarnaast een gegroeide aanwezigheid van anti-establishment partijen – wat maakt dat ook op lokaal niveau nagedacht moet worden hoe daarmee om te gaan, en met consequenties voor de duur van de formaties.

Zoals dat ook landelijk het geval is, lijkt veel macht, in de zin van invloed op het gemeentelijk beleid, verschoven te zijn naar de ‘uitvoerende macht’: de colleges van burgemeester en wethouders. Gevoegd bij de versplintering maakt die verschuiving – tezamen met vele andere factoren – dat het politieke leven van wethouders korter geworden is. Er is een ontwikkeling gaande die Marcel Boogers aanduidt als het einde van het wethoudersbestuur.

Hét stabiele element in het lokale bestuur blijkt de burgemeester te zijn. Hij of zij heeft, zoals Geerten Boogaard beschrijft, de rol van burgervader/moeder en is symbool van het gezag (met als symbool de ambtsketen). De burgemeester krijgt de rol die de Amerikaanse president ook heeft: ‘mourner in chief’, kop van jut, ‘cheerleader’ bij kampioenschappen, en aanspreekpunt van burgers. Erbij komt een toenemende lijst van bevoegdheden, die ruim wordt gekwalificeerd als handhaving van de openbare orde en bestrijding van andere hinder en overlast. En dat temeer, zo bleek recent tijdens de coronacrisis, als hoeder van het algemeen belang met vele taken en rollen. Dat gold dan vooral voor die burgemeesters die als voorzitter van een veiligheidsregio bevoegdheden hadden en gezamenlijk nationaal beleid (mee)maakten en afstemden. En zo nog zichtbaarder werden dan zij normaliter al zijn.

Naast deze drie organen hebben we ook gekeken naar de rol van politieke partijen: de gevolgen van de versnippering, de positie en omvang van lokale partijen en de aanwezigheid van anti-elitaire partijen, en de tragere totstandkoming van coalitieakkoorden. Een kant en klare oplossing dient zich niet aan. Maar een analyse van het probleem kan denkrichtingen stimuleren.

Dan de burgers, oftewel de vraag naar democratie, draagvlak, herkenbaarheid, inspraak en medezeggenschap – met andere woorden: participatie. Daarover schrijft Charlotte Wagenaar, die de verschillende varianten van burgerparticipatie analyseerde om zorgvuldigheid, beredeneerde keuzes en verwachtingenmanagement te bepleiten. Zij waarschuwt voor een ‘one size fits all’ benadering. Alles pleit volgens haar voor maatwerk, maar wel maatwerk waarin de cruciale randvoorwaarden worden bewaakt en vastgelegd, bijvoorbeeld in een Burgerparticipatiewet.

Vaak verwaarloosd, maar steeds belangrijker is de vraag naar de rol van de media in de lokale setting. Zonder media geen kritische observaties. Zit dat in de gemeenten wel goed? In een democratie is de rol van de media cruciaal en vooral, zoals René van Zanten laat zien, in de context waarin de gemeenten steeds meer verantwoordelijkheden hebben gekregen. Op veel plaatsen is de benodigde journalistieke controle echter niet of maar beperkt aanwezig. Vandaar zijn pleidooi voor meer professionalisering van de lokale media, met een navenante verhoging van bijdragen daarvoor die dan bij voorkeur niet (louter) als discretionaire besteding uit de gemeentekas moeten komen, maar bijvoorbeeld als een bijdrage uit de rijkskas – zodat lokale media onafhankelijk kunnen opereren en ‘tegels kunnen lichten’.

Factoren

De tweede invalshoek is die van de lokale democratie, met name de stand daarvan in het algemeen en in relatie tot de rijksoverheid. Klaartje Peters signaleert een groot aantal belangwekkende brede verschijnselen die niet alleen de rol van actoren beïnvloeden, maar ook risicovol zijn voor de lokale democratie en het model van decentralisatie, dat immers een mate van autonomie en keuzevrijheid veronderstelt. Veel van haar bevindingen sporen met de conclusies van andere auteurs. Zij voegt daaraan toe de focus op de financiële verhoudingen, de verslechterde financiële positie, de vraag van het lokaal belastinggebied en de inperking van de bestedingsvrijheid van gemeenten. Wat zijn de gevolgen van die financiële beperkingen voor grote bestuurlijke opgaven, zoals woningbouw, energietransitie en klimaat, ondermijning en criminaliteit?

Vollaard beschrijft hoezeer gemeenten (en hun organen) in een ingewikkelde setting opereren en hoe ze aan allerlei andere actoren en factoren gebonden zijn. De speelruimte is beperkt. Dat je als gemeenteraad de baas van de gemeente bent, leidt tegen zo’n achtergrond al gauw (ten onrechte?) tot de conclusie dat lokale democratie beperkt is.

Lokaal zijn de democratie en de effectieve werking daarvan zeker zo cruciaal als op nationaal niveau. Dat temeer waar in toenemende mate decentralisatie wordt ingezet om besluitvorming zo dicht bij de burger te leggen en om kennis van de lokale aangelegenheden en eigenaardigheden tot haar recht te laten komen. Of dat inderdaad zo werkt met de grote verschillen tussen (grote en kleine/stedelijke en plattelands) gemeenten, is maar de vraag. Maar door de overheveling van taken en bevoegdheden (met veel of weinig uitvoeringsdiscretie) komt er meer op lokaal niveau te liggen en zijn daar dan ook democratische controle en beleidsvorming aan de orde. Die moeten uiteraard wel geborgd kunnen worden. Dat behoort te gebeuren met gemeenteraden die op de veelheid en complexiteit van het werk zijn toegesneden, of met vormen van burgerparticipatie die effectief zijn, of met media die adequaat berichten en controleren. En uiteraard met varianten van decentralisatie die vormen van beleidsvrijheid toekennen, zowel in overgehevelde bevoegdheden als in daaraan gekoppelde budgetten. Want dat is de suggestie achter decentralisatie van taken en domeinen: dichter bij de burgers, en door en voor die burgers. En dat impliceert dat er iets te kiezen valt.

Knelpunt is dat vele beleidsterreinen verknoopt zijn met buurgemeenten, of dat samenwerking met buurgemeenten financieel dan wel kwalitatief ‘beter’ is. Zo zijn gemeenschappelijke regelingen grote delen van het decentraal bestuur gaan beheren. De daling van het aantal gemeenten via gemeentelijke herindelingen heeft daarop nauwelijks invloed gehad. Klaartje Peters noemt het ronduit erosie van de lokale democratie. Haar verzuchting is dat er een visie op die regionale bestuurslaag moet ontstaan maar zij voegt eraan toe dat de kans reëel is dat het nooit zover zal komen. En die vergaande regionalisering leidt tot afname van autonome gemeentelijke beleidskeuzes, van transparantie en van zeggenschap door de gemeenteraden. En dat zijn factoren die vanuit democratisch perspectief zorgelijk zijn.

Het woord vierde bestuurslaag is al jaren taboe, ook al hebben we die feitelijk gekregen via de gemeenschappelijke regelingen en is die ‘vierde’ laag geen gestructureerd geheel maar een ondoorzichtige lappendeken. Dat wordt geïllustreerd door de recente aandacht voor de veiligheidsregio’s, die immers geografisch bepaalde (opgelegde) gemeenschappelijke regelingen zijn. Is het dan een gekke gedachte om op grotere schaal gemeenschappelijke regelingen te koppelen aan die geografische bepaaldheid van de 25 veiligheidsregio’s? Mits democratisch ingebed, natuurlijk.

En de provincies dan? Dat gaat dit bestek te buiten, maar zelfs als je hun rol beziet in de discussie over stikstof, lijkt die rol zeer wel vervuld te kunnen gaan worden door 25 regio’s. In de termen van decentralisatie: die staan door hun kleinere omvang nog dichter bij de burgers en bij de gebieden waar het omgaat. Dus?

Zijn er andere oplossingen om de lokale democratie verder te versterken? Vollaard noemt er enkele die zien op de positie van het enige lokale gekozen orgaan, de gemeenteraad: langere zittingstermijnen voor raadsleden; de mogelijkheid van een bindend referendum (vereist grondwetswijziging en die is kort geleden afgeschoten); burgemeesters die niet langer raadsvoorzitter zijn. En los daarvan: door actief te werken aan een cultuur bij politieke ambtsdragers en bij gemeenteraden dat de ambtsdragers de raad ondersteunen en zelf open en transparant verantwoording afleggen.

De decentralisaties, vooral die in het sociale domein zoals georganiseerd door het kabinet-Rutte II, waren een bezuinigingsoperatie, aangevuld met de claim dat gemeenten meer lokale kennis hebben en dichter bij de burgers staan. Maar lokale overheden zijn meer dan enkel uitvoeringsorganisaties, vooral op die gebieden waar lokale kennis en lokale specifieke situaties het verschil kunnen maken. En als dan ook nog eens de budgetten die vanuit het Rijk worden meegegeven (te) beperkt zijn, is decentralisatie in wezen een beperking van lokale keuzemogelijkheden – ook en vooral op andere autonome gemeentelijke beleidsterreinen. En dat kan niet de bedoeling zijn. Als gemeenten al gekort moeten worden, is de koninklijke weg om dat te doen via het Gemeentefonds.

Decentralisatie is bovendien geen oplossing voor financiële bezuinigingen. Het zou niet zo raar zijn als we zouden vaststellen dat decentralisatie juist duurder is. Als er sprake is van decentralisatie vanwege kostenbesparingen en als er dan ook nog een (betrekkelijk) gebonden uitvoering bij komt, leidt decentralisatie veeleer tot de illusie van democratie en autonomie. In dat geval is het beter om die taken aan een zelfstandig bestuursorgaan of ander uitvoeringsorgaan te geven.

Decentralisatie heeft verder iets dubbels. Juist ook als men erop hamert om recht te doen aan lokale omstandigheden, zijn verschillen tussen gemeenten onontkoombaar – evenals Kamervragen aan de minister en andere pleidooien om nationale eenvormigheid. Als gemeenten beleid coördineren en met elkaar afstemmen en met de minister in gesprek gaan om verschillen uit te bannen, komt via de achterdeur binnen wat er via de voordeur uitgezet werd.

Het is kennelijk moeilijk om bij decentralisatie te aanvaarden dat verschillende gemeenten zaken verschillend regelen. Maar dat is wel de charme, juist omdat dan recht gedaan wordt aan de lokale omstandigheden, democratie en kennis. Zo kan ook worden geëxperimenteerd met (alternatieve) oplossingen en benaderingen. Juist daarom is grotere helderheid nodig over wat we verstaan onder lokale autonomie (met veel vrijheid), of vormen van meer of minder gebonden medebewind. Kortom: wat vinden we als verscheidenheid wenselijk, en wat vertrouwen we niet aan de lokale democratie toe? En aan de hand van dat debat horen ook discussies over de financiële vrijheidsgraden voor gemeenten.

Gemeenteraden, gemeenten, lokale media, financiële krapte, lokale economie, openbareordeaangelegenheden, vormen van burgerparticipatie, ze komen in verschillende varianten en vormen voor. Het raadslidmaatschap is in grote complexe gemeenten een deeltijdfunctie, net zoals in zeer kleine gemeenten. Je kunt je afvragen of dat wenselijk is en recht doet aan de beleidsvormende en controlerende taak van een gemeenteraad. Of, kortom, raadsleden voldoende tijd hebben om zich in te lezen en de vele vergaderingen bij te wonen. De raad is immers het hoofd van de gemeente. En dit probleem wordt groter naarmate de raad kleiner wordt én het aantal partijen in een raad toeneemt.

Om aan de lokale democratie recht te doen is investering in het tijdsbeslag voor raadsleden (in ieder geval in de grotere gemeenten) noodzakelijk. Of in ervaring (langere zittingsduur?). En ook in echte decentralisatie, vooral als de claim is dat die decentralisatie nodig is vanwege lokale kennis en nabijheid bij de burgers. Democratie vereist – dat is op zijn minst de suggestie van nabijheid – dat er ook een vorm van keuzevrijheid mee komt, en dat financiële beperkingen niet dermate groot zijn dat die keuzevrijheid niet alleen nauwelijks bestaat, maar dat een extra gedecentraliseerde taak ook nog eens een beslag legt op autonome beleidsterreinen van een gemeente. Democratie vereist ook dat de gemeenteraad de centrale plek is voor debat en beslissingen over cruciale vraagstukken en over frequente en transparante verantwoording door de burgemeester en de wethouders. Door het zo grote wettelijke takenpakket van de burgemeester zou het beter zijn dat de raad een eigen voorzitter zou kiezen. Zo kan de burgemeester dan ook letterlijk worden gezien als verantwoordingsplichtig aan de raad – en niet gehinderd worden door de rol van bovenpartijdige voorzitter.

En wat moeten we met die grotere rol van burgemeesters, zoals door Boogerd en Boogers aangegeven? Zij worden (ondanks de deconstitutionalisering van de wijze van benoeming) nog steeds door de regering benoemd, zij het op voordracht van de gemeenteraad, en zij leggen ook verantwoording af aan de gemeenteraad. Door die feitelijke lokaal bepaalde aanstelling ontstaat/is er een vertrouwensrelatie – in die zin dat bij grote conflicten of tanend/afwezig vertrouwen, burgemeesters de consequentie trekken en opstappen. Hun rol rondom openbare orde en veiligheid maakt dat een direct(er) democratisch mandaat gevoelig ligt, wat tegelijkertijd paradoxaal is omdat juist bij veel en ingrijpende bevoegdheden (grotere) democratische controle voor de hand ligt. Ook daar ligt een belangrijke keuze – gegeven de verschuiving van wethouderstelsel naar burgemeesterstelsel. Verdient die ontwikkeling dat de burgemeester een groter democratisch mandaat krijgt (moet krijgen), of juist niet (gelet op de openbare orde bevoegdheden en rol bij criminaliteitsbestrijding)?

Er is eenstemmigheid over veel: over de groeiende druk op de lokale democratie, over de (versterkte) positie van de burgemeester, over de andere rol van wethouders, over de zwaarte van het gemeenteraadswerk vanwege de deeltijdfunctie, over de regionalisering van het plaatselijk bestuur, over de complexiteit van (nieuwe) taken, over de versnippering van de gemeenteraad, over de financiële krapte van gemeenten, over de rol van burgers en media, en over de uitholling van de lokale autonomie.

Dit kan niet anders dan uitmonden in een nieuwe doordenking van de lokale of regionale democratie en het Thorbeckiaanse model van gedecentraliseerd bestuur. Kan de gemeentelijke keuzevrijheid worden versterkt, en zo ja, hoe? Valt er lokaal democratisch iets te kiezen, zodat raad, kiezer en pers hun controlerende rollen kunnen uitvoeren? Toch op naar 25 lokale regio’s met fulltime raden? Met goed georganiseerde burgerparticipatie en media? Met een eigen belastinggebied? En zonder (of hoogstens met enkele) gemeenschappelijke regelingen? Met bestuurskracht voor autonomie en voor medebewindstaken, die zoals gebleken is in het sociale domein, toch ook weer regionalisering vereisen? En die nog zo dicht op de burger staan dat kiezers (politiek) actief zijn en dat de lokale democratie qua bestuurskracht effectief diensten aan de ingezetenen kan leveren. Of somberen we ten onrechte en zijn er geen grote ingrepen nodig en is het voldoende om te blijven hameren op een bestuurscultuur van verantwoording door burgemeester en wethouders en betrokkenheid door de gemeenteraden? En is de aanduiding: ‘baas van de gemeente’ voor gemeenteraden misleidend en moeten we het met Vollaard hebben over gemeenteraden als noodrem en als forum waar de ambtsdragers (wethouders en burgemeester) verantwoording afleggen en door wie eens in de vier jaren een coalitieakkoord wordt vastgesteld?

Debatten over structurele ingrepen hebben de onhebbelijkheid voort te duren en zelden afgerond te worden. Hoe lang hebben we het al niet over de gekozen burgemeester? Of gemeentelijke opschaling? Over meer lokale autonomie? Maak het daarom niet te groot, te ingewikkeld, te omslachtig. Je kunt ook op kleinere, overzichtelijkere schaal beginnen, als eerste met zaken die dringend aandacht behoeven, waarover zo ongeveer iedereen het wel eens is. Zoals burgerparticipatie. Zoals ondersteuning van het gemeenteraadswerk. Zoals steun voor (lokale) politieke partijen. Zoals versterking van lokale en regionale media.

Zeg niet dat er geen belangstelling is voor de lokale democratie. Alleen al het feit dat de lokale politieke partijen anno 2022 een derde van de raadsleden leveren bewijst het tegendeel. De lokale democratie wordt als lokaal bezit ervaren en leidt tot aandacht voor lokale thema’s. Maar dan moet die lokale democratie wel over iets gaan, dan moet er inhoudelijk iets te kiezen zijn. Dan moeten we verschillen tussen gemeenten in beleid accepteren en niet toestaan dat medebewindstaken de lokale autonomie te veel inperken, of dat de spaghetti van regionale samenwerkingen het zicht op belangrijke delen van beleid ontneemt en keuzes van gemeenten verhult. Veel is ter plekke te organiseren, en een deel verlangt autonomie in beleidskeuzes. Van groot belang is een debat over de omvang van gemeentelijke autonomie en de omvang van lokale democratie. Het alternatief is dat decentralisatie synoniem wordt voor eenvormigheid en eenheid, gebonden uitvoering, en gebrek aan lokale zeggenschap en eigen keuzes. Het gaat toch om lokale democratie?