Demissionair doorregeren: de uitzondering die de (vertrouwens)regel bevestigt

Nadat het kabinet-Schoof op 3 juni zijn ontslag aanbood, verzocht de Koning de overgebleven ministers en staatssecretarissen “te blijven verrichten wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten.”

Een dag later maakte minister-president Schoof in de Tweede Kamer duidelijk dat dat verzoek voor hem geen staatsrechtelijke formaliteit is. Hij voelt het als een ‘persoonlijke opdracht’ om met de Kamer te blijven werken aan “onderwerpen die niet kunnen wachten”.

Hoewel het ‘natuurlijk’ aan de Kamer is om te bepalen welke onderwerpen dat zijn, had Schoof wel een lijstje gereed, met daarop onder meer de steun aan Oekraïne en investeringen in defensie. Het demissionaire kabinet moet door het vertrek van de PVV steeds op zoek naar draagvlak in het parlement en hoort “uiterst bescheiden en terughoudend” te zijn met “voorstellen voor nieuw beleid of nieuwe wetsvoorstellen”. Het mandaat om door te regeren is daarom, aldus de minister-president, “allerminst vanzelfsprekend”.

Kabinetten steeds langer demissionair

Die laatste woorden zijn opvallend. Demissionair (door)regeren lijkt immers steeds vanzelfsprekender te worden. In de afgelopen 25 jaar had Nederland al 5,2 jaar een demissionaire ministersploeg, tegenover in totaal 4,8 jaar van de 55 jaren daarvoor.

Als oorzaak van deze ontwikkeling wordt nogal eens genoemd dat kabinetten recent sneller aan hun einde komen dan vroeger. Toch waren er tussen 1945 en 2000 ook regelmatig kabinetten die de vier jaar tot de eerstvolgende Kamerverkiezingen bij lange na niet vol maakten.

Er tekenen zich wel andere verschillen af. Kabinetten zijn vaker (ruim) voor de verkiezingsdatum demissionair, omdat zij na een kabinetsval gedurende de maanden die nodig zijn om verkiezingen te organiseren niet worden vervangen door een interim-kabinet, zoals tot begin jaren tachtig vrij gebruikelijk was.¹⁾ Kabinetsformaties duren daarnaast veel langer. Zo waren de laatste twee kabinetten-Rutte bijna een heel jaar demissionair. Voor het kabinet-Schoof staat de teller op 29 oktober op 148 dagen – en dan moet de kabinetsformatie nog beginnen.

Met dergelijke lange demissionaire periodes is de kans groot dat beslissingen niet (langer) kunnen worden uitgesteld tot het aantreden van een nieuw kabinet. Vaak bestaat daar in het parlement ook weinig animo voor: Kamerleden weten hoelang uitstel kan duren en willen stilstand op belangrijke dossiers voorkomen, met een schuin oog op de verkiezingen. Daarnaast vragen internationale of Europese ontwikkelingen om het nemen van (grote) besluiten, ongeacht of het Nederlandse kabinet demissionair is. In deze bewogen geopolitieke tijden geldt dat nog sterker dan voorheen. Zo besloot het kabinet-Schoof in demissionaire staat de hogere NAVO-norm te steunen.

Controversieel verklaren

Dat Schoof aangaf dat de Kamer bepaalt welke onderwerpen “niet kunnen wachten” getuigt van dezelfde nadruk op urgentie. Met zijn woordkeuze keerde de minister-president subtiel de eigenlijke gang van zaken om: beide Kamers bepalen welke onderwerpen zij niet meer behandelen totdat een nieuw kabinet is aangetreden. Dat gebeurt door bij hen aanhangige stukken ‘controversieel’ te verklaren.

Een van de belangrijkste redenen voor die werkwijze is dat het demissionaire kabinet zijn ontslag al heeft aangeboden. Bij conflicten kan het kabinet daardoor niet meer dreigen met opstappen; het parlement kan niet meer dreigen met het heenzenden van het kabinet. Individuele ministers kunnen nog wel tot direct opstappen worden verplicht, maar niet allemaal tegelijk, omdat er volgens de Grondwet altijd ministers moeten zijn.²⁾

Tegen die achtergrond kan met controversieel verklaringen worden voorkomen dat het demissionaire kabinet en de Kamer tegenover elkaar komen te staan. Vooral met veranderde Kamermeerderheden na verkiezingen is dat niet ondenkbaar. Ook de verstandhouding tussen (voorheen) coalitie- en oppositiepartijen, die na de verkiezingen wellicht sámen aan de formatietafel plaatsnemen, heeft er baat bij als er kort voor of na de verkiezingen geen controversiële besluiten worden genomen. Gelet op de felle verkiezingscampagne die zich langzaam aftekent, is het de vraag of dat voordeel, als het er al was, niet nu al teniet wordt gedaan.

De Tweede Kamer heeft voorlopig slechts 47 stukken, vooral brieven van bewindspersonen, controversieel verklaard.³⁾ Dat aantal ligt fors lager dan bij recente kabinetten. Het is aannemelijk dat het aantal stukken nog toeneemt, omdat de lijst kan worden gewijzigd en ook de nieuwgekozen Kamer zich erover zal uitspreken.

Controversieel vs. in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk?

De grote verschillen in aantallen doen vermoeden dat opeenvolgende kabinetten en Kamermeerderheden hun eigen uitleg geven aan wat “in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk” en 'controversieel' is. Enkele voorbeelden van discussies uit de parlementaire geschiedenis illustreren dit verschil in uitleg.

In 1965 verzocht minister-president Marijnen het parlement tijdens de demissionaire periode ‘alleen die aangelegenheden in behandeling te doen komen, die geen uitstel gedogen’.⁴⁾ Dat verzoek moest volgens het kabinet wel dusdanig ruim worden opgevat dat het “niet in tegenspraak is met de opdracht van H.M. de Koningin” alles te doen wat in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk is. In 1960 legde premier De Quay net een ander accent, met het verzoek dat “in ieder geval” de wetsontwerpen waarvan uitstel bezwaarlijk zou zijn aan de orde zouden komen.⁵⁾

In 1989 vond minister-president Lubbers dat “in bepaalde gevallen het controversiële karakter van een onderwerp niet aan verdere behandeling in de weg [zou] mogen staan; de urgentie en noodzaak kunnen prevaleren.”⁶⁾ Geconfronteerd met een lange lijst van door Kamerfracties controversieel verklaarde onderwerpen kwam Lubbers met een eigen lijst onderwerpen waarvan hij behandeling noodzakelijk achtte.

Toen het demissionaire kabinet-Balkenende I in 2003 tamelijk actief wilde doorregeren, pleitten oppositiepartijen voor criteria om controversieel te verklaren vast te stellen; die kwamen er niet. Dergelijke criteria hadden zomaar kunnen verhinderen dat de Tweede Kamer eind juni 2025 twee veelbesproken asielwetten behandelde met het demissionaire kabinet. Dat debat liet zien dat het niet controversieel verklaren van een onderwerp niet betekent dat daarover geen controverse bestaat.

Wat de voorbeelden vooral aantonen, is dat het staatsrecht (nog) geen pasklare grenzen stelt aan de bevoegdheden van een demissionair kabinet. Juist daarom is een verantwoordelijke opstelling van de betrokken politici van groot belang. Die begint met het besef dat lange periodes van demissionair bestuur met ruime bevoegdheden inderdaad ‘allerminst vanzelfsprekend’ zijn – en dat ook niet mogen worden. Anders stelt een motie van wantrouwen tegenover een ‘missionair’ kabinet steeds minder voor. Zo snel mogelijk een volwaardig kabinet verdient dus de voorkeur, óók voor de voortgang van belangrijke dossiers. Het is te hopen dat de onderhandelaars dat vanaf 30 oktober tot hun persoonlijke opdracht maken.

Mr. Florian van Hout is promovendus aan de rechtenfaculteit van de Universiteit Maastricht. Hij werkt aan een proefschrift over de staatsrechtelijke positie en bevoegdheden van demissionaire kabinetten in Nederland.

• 1) 

  De enige recente uitzondering is het kabinet-Balkenende III, dat werd gevormd na de val van Balkenende II.
• 2) 

  De vertrouwensregel is daarmee in demissionaire periodes niet (volledig) ‘uitgewerkt’. Hirsch Ballin betoogt verder dat een kabinet alleen demissionair kan aanblijven als bij een Kamermeerderheid daartoe strekkend vertrouwen bestaat of het aanblijven wordt gedoogd. Als dat niet (langer) het geval is, moet een interim-kabinet worden gevormd.
• 3) 

  Op 3 juli is de controversieelverklaring van één wetsvoorstel vervallen. In de Eerste Kamer is één wetsvoorstel controversieel verklaard.
• 4) 

  Handelingen I 1964/65, nr. 24, p. 494, ook voor het volgende citaat. Drees deed in 1951 en 1955 verzoeken van gelijke strekking.
• 5) 

  Handelingen I 1960/61, nr. 12, p. 99.
• 6) 

  Kamerstukken II 1988/89, 21142, nr. 3, p. 1.