Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Ambtelijke tegenspraak en de Wet open overheid

maandag 24 april 2017.
Auteur: Mr. dr. G.S.A. Dijkstra en Prof. dr. F.M. van der Meer zijn verbonden aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden

Een initiatiefwet open overheid moet de Wet openbaarheid van bestuur uit 1980 vervangen. Binnen de nieuwe wet is transparantie het uitgangspunt waarbij de overheid de plicht krijg ook de interne communicatie openbaar te maken. De vraag die in deze bijdrage wordt gesteld is of die overigens sympathiek bedoelde nagenoeg volledige openbaarheid wel wenselijk. Wat betekent dit voor de kwaliteit van openbaar bestuur als op die manier ambtelijke tegenspraak wordt ontmoedigd? Is de burger hier dan wel mee gediend?

Beoogde transparantie en kritiek

In 1980 trad in Nederland de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in werking. Deze wet gaf overheden een actieve en passieve openbaarheidsplicht. Tot voor kort bestond de mogelijkheid voor burgers een beroep te doen op deze Wet en zelfs een dwangsom af te dwingen wanneer een bestuursorgaan niet binnen de beslistermijn de gevraagde informatie kon verschaffen. Door allerlei trucs toe te passen konden sommigen hier een goede boterham aan verdienen.

Vanwege een wetswijziging zijn deze vormen van misbruik niet meer mogelijk, maar het streven naar een nog transparantere overheid staat opnieuw in de belangstelling. Er ligt een initiatiefwetsvoorstel bij de Eerste Kamer om de WOB te vervangen door de Wet open overheid. Deze laatste geeft overheden de mogelijkheid om veel actiever informatie te verschaffen op een veel toegankelijkere wijze, onder andere via digitale toegang tot een openbaar register.

Op het wetsvoorstel open overheid is veel kritiek gekomen, onder andere van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg. Ook het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is geen voorstander van het wetsvoorstel. Een belangrijk punt van kritiek betreft de bestuurslasten van het wetsvoorstel. Er dienen zoveel documenten openbaar gemaakt te worden dat dit voor de verschillende overheden zeer veel werk en kosten met zich meebrengt. Daarnaast loopt ook de kwaliteit van het openbaar bestuur risico’s, op grond van de plicht om interne correspondentie openbaar te maken. Hoe nobel het streven van het wetsvoorstel ook mag lijken, in de praktijk pakt dit verkeerd uit. Die openbaarmakingsplicht staat haaks op de ruimte die ambtenaren krijgen en nemen om tegenspraak te geven. Die tegenspraak is een kerntaak van ambtenaren zowel intern ambtelijk als ten opzichte van de politieke bewindspersonen. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat ambtelijke tegenspraak eerder wordt ontmoedigd dan bevorderd.

Interne voice

Ministeriele verantwoordelijkheid en ambtelijke loyaliteit worden vaak gezien als twee zijden van de medaille. Wanneer een ambtenaar het ten principale niet eens is met een beslissing of met een beleidslijn staan volgens Albert O. Hirschman drie opties open: exit (ontslag nemen), loyalty (gehoorzaamheid en zich schikken in het beleid) of voice (openlijk kenbaar maken het niet eens te zijn met de gekozen lijn). Voor wat betreft de laatste optie dient de verfijning te worden gemaakt, namelijk dat er sprake kan zijn van een externe of een interne voice. Externe voice kan het contact zoeken met de media betekenen; interne voice betekent intern ambtelijk of in de richting van de politieke bewindspersonen de eigen mening kenbaar maken. Het gaat hier dan om een klankbordfunctie. Ons argument in relatie tot de initiatiefwet betreft vooral het intern kenbaar maken van de eigen mening. Het extern de eigen mening kenbaar maken kan een vorm van disloyaliteit zijn, maar het intern de eigen mening kenbaar maken hoeft dit niet te zijn.

Sterker nog, wij zij van mening dat van een goed ambtenaar verlangd mag en moet worden juist tegenspraak te bieden, dat wil zeggen aan te geven dat voorgenomen beleid niet rechtmatig, onuitvoerbaar, niet effectief of niet efficiënt is. Uit verschillende rapportages (waaronder het rapport van Borstlap en Joustra over de Belastingdienst) blijkt dat ambtelijke tegenspraak onder druk is komen te staan. Ambtelijke tegenspraak is in onze opinie juist noodzakelijk voor de kwaliteit van ons openbaar bestuur. Ambtenaren zijn geen jaknikkers die de bevelen en wensen van hun politiek en ambtelijke superieuren slaafs moeten navolgen. Het is de taak van ambtenaren hun superieuren te wijzen op de mogelijke consequenties van beleidskeuzes en om hen te wijzen op alternatieven. Dat is zeker niet in strijd met ambtelijke loyaliteit, integendeel. Deze tegenspraak raakt de kern van de kwaliteit van ons overheidsbeleid. Ambtelijke loyaliteit betekent wel dat ambtenaren zich uiteindelijk neer moeten leggen bij de gemaakte keuzes en die ook moeten verdedigen.

Subjectiviteit

Levert het wetsvoorstel open overheid hieraan een positieve bijdrage? Het antwoord hierop kan vrij kort zijn: nee. Het lijkt op het eerste gezicht simpel. De overheid moet zo transparant mogelijk zijn. We spreken niet voor niets van het openbaar bestuur. Daarnaast heeft het wetsvoorstel betrekking op documenten. Maar het begrip 'documenten' moet zeer ruim worden opgevat, ook e-mails vallen hieronder. Uiteraard kent het wetsvoorstel een aantal uitzonderingsgronden, onder andere de privacy van betrokken burgers en de veiligheid van de Staat.

Een uitzonderingsgrond zijn ook persoonlijke (subjectieve) opvattingen, maar desalniettemin zullen ambtenaren terughoudend blijven met het geven van hun (schriftelijke) oordeel over voorgenomen beleid zolang niet duidelijk deze 'subjectieve' opvattingen afgebakend zijn tegen objectieve opvattingen. Het valt sterk te betwijfelen dat een dergelijk onderscheid op zinnige wijze gemaakt kan worden en het zal uiteindelijk de rechter zijn die hierover een oordeel zal moeten geven. Men mag hopen dat de rechter wel in staat is dit onderscheid te verhelderen, zonder het verwijt te krijgen op de stoel van de politiek te gaan zitten. Het nare is dat het wellicht enige jaren duurt voordat de rechter hierover duidelijkheid verschaft (zo dit al zal gebeuren).

Conclusie

De uitgangspunten van het wetsvoorstel zijn natuurlijk sympathiek. Gegeven de democratische rechtstaat moet een overheid zoveel als mogelijk transparant zijn. Niet enkel zijn de kosten en de bestuurslasten van dit wetsvoorstel groot, maar invoering van het wetsvoorstel zal ook de kwaliteit van ons openbaar bestuur aantasten en schaden daarmee ook de burger. Ambtelijke tegenspraak is van essentieel belang. Dit wetsvoorstel zal – als de Eerste Kamer het aanneemt – er helaas voor zorgen dat ambtelijke tegenspraak steeds verder onder druk komt te staan.

1.

Deze bijdrage stond in