EU en EVRM: nog geen huwelijk ' made in heaven'

Aalt Willem Heringa is hoogleraar constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit Maastricht. 

Het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg heeft moeite zich te onderwerpen aan het gezag van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg. Het kan immers de autonomie van het EU-recht raken. Aalt Willem Heringa overweegt de noodzakelijkheid van toetreding van de EU tot het EVRM.   

Advies van EU Hof

Op 18 december 2014 (2/13) publiceerde het Hof van Justitie het lang verwachte advies over toetreding van de EU tot het EVRM.[1] Sinds het Verdrag van Lissabon bepaalt art. 6 lid 2 van het Verdrag betreffende de EU (VEU) dat de EU toetreedt tot het EVRM (shall accede, zo staat het er in het Engels). En deze verdragsbepaling was nodig na het advies van het Hof van justitie van 28 maart 1996 (2/94) dat zonder verdragsbepaling een toetreding niet mogelijk was.[2] En dus waren na de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon de onderhandelingen tussen de EU en de Raad van Europa gestart, en ook succesvol afgesloten met teksten die deze toetreding mogelijk moesten maken. Voor de goede orde: toetreding kan denk ik niets anders betekenen dan dat de EU zich onderwerpt aan de door het EVRM gestelde eisen en aan de rechtspraak van het EHRM dat nu eenmaal toeziet op naleving van het EVRM. De enige beperking die art. 6 lid 2 stelde was dat toetreding niet de bevoegdheden van de Unie wijzigt.

Autonomie van EU in het geding?

Het regelen van de toetreding was al lastig genoeg zo bleek uit de verdragstekst die was ontworpen voor de toetreding. 

Maar: het Hof van Justitie stak er eind 2014 een stokje voor. Crux van de overweging is dat de toetreding niet de constitutionele orde van de verdragen mag ondermijnen. En zo oordeelt het Hof, het toetredingsverdrag kan de autonomie van het EU recht raken. Ook kan art. 344 VWEU in het geding zijn. En bewaakt het co-respondent mechanisme niet voldoende dat de specifieke eigenschappen van het EU-recht worden bewaard? En is er onvoldoende aandacht voor de samenloop met de prejudiciële procedure?

Maar was het nu net niet de bedoeling en de essentie van art. 6 lid 2 VEU om de EU mede te onderwerpen aan het EVRM? Het Hof van Justitie acht de autonomie van de EU van groter belang, en dusdanig dat de verplichting van art. 6 VEU daaraan ondergeschikt is gemaakt.

Hoe nu verder? Dat zal niet eenvoudig wezen. Het Hof van Justitie is nu eenmaal de ultimate interpreter van het EU-recht. En het Hof kan alleen met een nieuwe verdragstekst of een nieuw protocol tot andere gedachten gebracht worden. Dat is in de huidige context waarschijnlijk niet zo eenvoudig: niet alle EU lidstaten koesteren warme gevoelens voor het EHRM.

Maar de kennelijke strekking en doel van art. 6 VEU dan? Was nu niet het doel daarvan om de EU inderdaad te onderwerpen aan het EVRM/EHRM? Zijn dat doel en die strekking niet cruciaal? Niet volgens het Hof van Justitie dat in andere delen van het EU-recht leest dat er niet een automatische onderwerping van Hof van Justitie of autonome EU orde aan EHRM kan en mag zijn. 

Heronderhandelingen

Afgezien van een nieuw protocol of een wijziging van art. 6 VEU, kan uiteraard ook gedacht worden aan heronderhandelingen met de Raad van Europa. En het aanbrengen van constructies in de toetredingsovereenkomst die tegemoet komen aan de bezwaren van het Hof van Justitie. Maar die hebben het nadeel dat ze andere lidstaten ook op gedachten kunnen brengen. Waarom de EU anders behandelen dan andere partijen bij het EVRM? En zouden de niet EU-lidstaten van de Raad van Europa, waaronder Rusland, erg genegen zijn volop mee te werken?

Toch is één van beide wegen de noodzakelijke. Zowel in het licht van art. 6 VEU, als in het licht van de wens dat ook de EU zich als rechtsstatelijke gemeenschap onderwerpt aan algemeen aanvaarde mensenrechtennormen met onafhankelijk extern toezicht. 

[1] Advies van Europees Hof van Justitie

[2] Advies over artikel 228

Dit artikel is verschenen in de Hofvijver van 26 januari 2015.