Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Geschiedenis begrotingsbehandeling

De behandeling van de begroting is jaarlijks een hoogtepunt in het parlementaire leven. Via de begroting machtigt het parlement de regering gelden uit te geven ter uitvoering van het beleid. Dat doen parlementen al zo lang ze bestaan en voor Nederland bestaat dat budgetrecht dus sinds 1814.

Binnen de begrotingsbehandeling vormen de algemene beschouwingen de jaarlijkse confrontatie tussen premier en fractievoorzitters. Hoe zat dat vroeger en ontstonden er wel eens conflicten? PDC brengt de geschiedenis van de begrotingsbehandeling in kaart.

Begrotingsbehandeling in historisch perspectief

Het begrotingsrecht is een oud parlementair recht. Het recht stond al in de Staatsregeling van 1798. In 1815-1840 waren er tienjaarlijkse (gewone) begrotingen. Alleen voor buitengewone uitgaven (defensie, oorlog) was er een jaarlijkse begroting. In 1840 werd een tweejaarlijkse begroting ingevoerd. In dat jaar kwamen er ook afzonderlijke begrotingshoofdstukken per ministerie. De Grondwetsherziening van 1848 bracht de jaarlijkse begroting.

Het begrotingsrecht is vastgelegd in de Grondwet (artikel 105). Daarin staat ook dat de begroting wettelijk moet worden vastgesteld en dat aan de Staten-Generaal verantwoording moet worden afgelegd over de ontvangsten en uitgaven. De Algemene Rekenkamer stelt jaarlijks een rekening op. Gedurende het begrotingsjaar spreekt de Tweede Kamer regelmatig over het verloop van de uitgaven, onder meer naar aanleiding van de Voorjaarsnota.

Over de behandeling van de begroting (en over wijzigingen daarvan) staan regels in de Comptabiliteitswet. In principe moet de begroting op 1 januari van het jaar waarop het betrekking heeft zijn vastgesteld. Het Rijk kan echter deels al uitgaven doen zonder dat dit het geval is.

Behalve vanwege de financiën is de begroting ook van belang als beleidsstuk. Het algemene debat over troonrede, Miljoenennota en begroting is daarom jaarlijks een parlementair hoogtepunt.

1.

Budgetrecht

Het begrotingsrecht gaat terug tot de Middeleeuwen toen vorsten die geld nodig hadden een 'Bede' deed uitgaan aan adel en steden. Het eerste democratische budgetrecht dateert uit 1698 toen het Britse Lagerhuis dit recht kreeg. Het woord budget komt van 'bougette', wat Frans is voor gordeltas of buidel.

Met het budgetrecht of begrotingsrecht wordt enerzijds begroot (geraamd) welke uitgaven het rijk denkt te zullen doen en anderzijds welke middelen ter dekking daar tegenover zullen staan. Met het recht machtigt het parlement de regering om uitgaven te doen en om geld te innen. Daarnaast is er sprake van een politieke beoordeling van het kabinetsbeleid.

De beide Kamers kunnen begrotingen aannemen of verwerpen, maar dat laatste gebeurt al bijna honderd jaar niet meer. Wel kan de Tweede Kamer de begroting via het recht van amendement wijzigen. In 1925 ontstond een kabinetscrisis na aanvaarding van een amendement op de begroting van Buitenlandse Zaken over het gezantschap bij de Paus. Oppositiepartijen komen soms met een tegenbegroting. Dat gebeurde voor het eerst in 1965 door de VVD.

2.

Aanbieding begroting

Sinds 1798 wordt in het najaar door de regering de begroting voor het nieuwe jaar aangeboden. Dit gebeurt in de eerste bijeenkomst van het nieuwe zittingsjaar. Die vond aanvankelijk plaats op de eerste maandag van november. In 1815 werd dat de derde maandag in oktober en in 1848 de derde maandag van september. Bij de Grondwetsherziening van 1887 werd gekozen voor de derde dinsdag van september gekozen, omdat sommige leden niet op zondag wilden reizen.

De troonrede was de rede van de koning(in) ter gelegenheid van de opening van het nieuwe zittingsjaar. Het kwam ook voor dat een minister de rede hield; we spreken dan van een openingsrede. Sinds 1983 is er geen sprake meer van opening van de zitting, maar ter gelegenheid van het begin van het nieuwe vergaderjaar is er wel een troonrede, waarin een beknopte uiteenzetting wordt gegeven van het regeringsbeleid.

De minister van Financiën biedt persoonlijk in de Tweede Kamer de begroting (en Miljoenennota) aan. Dat doet hij sinds 1906 met een aanbiedingsspeechje.

3.

Adres van Antwoord

Lange tijd beantwoordden beide Kamers de troonrede met een Adres van Antwoord, dat aan de koning(in) werd aangeboden. De Tweede Kamer deed dat tot en met 1906 en de Eerste Kamer tot en met 1946.

Het Adres was deels een beleefdheidsformaliteit, maar kreeg spoedig in de Tweede Kamer een politiek karakter. In het debat waarin het Adres werd opgesteld, kwam het algemene regeringsbeleid in hoofdlijnen aan de orde. In 1877 leidde een aangenomen voorstel van de liberalen over het onderwijsbeleid tot de aanslagaanvrage door het kabinet-Heemskerk/Van Lynden van Sandenburg.

Geleidelijk verschoof het zwaartepunt echter naar het algemene debat over de rijksbegroting. Aanvankelijk was dat een debat over hoofdstuk I van de begroting, later waren dat de algemene beschouwingen over alle kabinetsplannen.

4.

Parlementaire behandeling

Zoals bij alle wetsvoorstellen vindt behandeling in twee delen plaats: algemene beschouwingen en artikelsgewijs. Het debat over de gehele begroting kreeg de naam algemene politieke beschouwingen. Tot 1993 werden die beschouwingen vaak gecombineerd met de algemene financiële beschouwingen. Er werd dan zowel door de fractievoorzitters als door de financiële specialisten het woord gevoerd. Dat debat vond als regel plaats in oktober. Het was tijdens zo'n debat dat het kabinet-Cals ten val kwam (na de Nacht van Schmelzer).

Sinds 1993 zijn algemene en financiële beschouwingen gesplitst en vinden de algemene (politieke) beschouwingen in de week van Prinsjesdag plaats. Zodoende kan de Tweede Kamer direct reageren op de begrotingsplannen.

Bij de algemene (politieke) beschouwingen spreken tegenwoordig uitsluitend de fractievoorzitters, maar dat is pas zo sinds de jaren twintig van de vorige eeuw. De minister-president verdedigt namens het kabinet de begroting en het achterliggende beleid.

5.

Begrotingshoofdstukken

Na de algemene beschouwingen begint de Tweede Kamer met de behandeling van de afzonderlijke begrotingshoofdstukken per departement.

In 1913 werd in het reglement van orde vastgelegd dat per fractie spreektijden kunnen worden vastgesteld. Dat is sinds 1918 regel. Iedere fractie krijgt naar evenredigheid een maximaal aantal minuten toebedeeld en mag zelf bepalen hoe zij dat per hoofdstuk verdeelt. In de jaren zestig vond de behandeling van de begrotingen deels plaats in openbare commissievergaderingen. De begroting en amendementen worden altijd plenair in stemming gebracht.

De begroting moet in principe vóór 1 januari zijn behandeld, maar dat lukt de Tweede Kamer de laatste decennia zelden. Na de lange kabinetsformatie van 1977 werd de laatste begroting pas half april 1978 afgehandeld. In de negentiende en begin twintigste eeuw werd tussen oktober/november en december vijf of zes dagen per week vergaderd. Na afhandeling van de begroting kwam de Kamer dan soms twee maanden niet meer bijeen.

De Eerste Kamer vergaderde in de negentiende eeuw als regel ook tussen Kerst en Oudjaar om de behandeling van de diverse begrotingen op tijd te kunnen afronden. Tegenwoordig neemt de Eerste Kamer de begrotingswetsvoorstellen als regel eerst zonder stemming aan om later beleidsdebatten te houden. Die praktijk bestaat al sinds 1972, maar sinds enige jaren worden vaak thema's behandeld, zoals duurzame ontwikkeling of het functioneren van het binnenlands bestuur.

6.

Verwerping van begrotingen

Sinds 1919 kwam het niet meer voor dat een begroting werd verworpen. De laatste keer dat een begroting door de Tweede Kamer werd verworpen, was in 1919. Het betrof de begroting van het ministerie van Marine (Defensie was toen nog gesplitst in Marine en Oorlog).

Na de Eerste Wereldoorlog werd van vele kanten aangedrongen op bezuinigingen op vloot en leger. Anderzijds moesten er schepen komen voor de verdediging van Nederlands-Indië. Zowel voor- als tegenstanders van bezuinigingen hadden geen vertrouwen in minister Bijleveld, en zijn begroting werd verworpen.

Vooral begrotingen van Oorlog en Marine (Defensie) en van Koloniën werden in de negentiende eeuw en in de eerste decennia van de twintigste eeuw geregeld verworpen. In 1920 werden zo veel amendementen aangenomen om te bezuinigen op de begroting van Oorlog, dat de minister ondanks aanname van de begroting zijn ontslag in te dienen.

In 1949 trad de minister van Oorlog, Schokking , uit het kabinet-Drees/Van Schaik af, nadat er tijdens de behandeling van zijn begroting ernstige kritiek was geuit op zijn beleid. Zijn begroting was nog wel aangenomen.

In 1960 leidde aanneming van een motie die gericht was tegen het volkshuisvestingsbeleid van minister Van Aartsen tot een korte kabinetscrisis . Deze motie, afkomstig van een partijgenoot van de minister, werd ingediend tijdens de begrotingsbehandeling.

Als de Kamer geen vertrouwen heeft in het financiële beleid van het gehele kabinet, zal dat tot uiting komen bij de algemene beschouwingen over de begroting, die onmiddellijk na Prinsjesdag worden gehouden. Het ligt dan in de rede dat er een motie wordt ingediend, waarin dat wantrouwen wordt verwoord. De enige keer in de parlementaire geschiedenis dat dit gebeurde, was in 1966 in de zogenaamde ' Nacht van Schmelzer '.

Toen werd een motie aangenomen die was ingediend door van KVP-fractieleider Schmelzer, en die gericht was tegen het financieel-economische beleid van het kabinet-Cals. Cals was een partijgenoot van Schmelzer, en de KVP derhalve regeringspartij. De KVP stemde met de rechtse oppositiepartijen voor de motie, die met 75 tegen 62 stemmen werd aangenomen.

Ook de Eerste Kamer verwierp enkele keren de begroting. Toen dat in 1906 met de begroting van Oorlog gebeurde, leidde dit tot een kabinetscrisis.

Overigens verwierp de Tweede Kamer vóór 1848 al enkele keren begrotingen, waaronder de tienjarige begroting in 1829.

 

Meer over


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 26 september 2011.