Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

‘Budgetrecht Europees Parlement aangetast’

Notenboom, Drs. H.A.C.M.

De begrotingsbevoegdheid van het Europese Parlement is in de loop der jaren kleiner geworden. Dat heeft volgens Harry Notenboom, oud-Europarlementariër,  te maken met de ‘afbraak’ van de eigen middelen’ van de Europese Unie.

‘De afbraak van het stelsel van Eigen Middelen heeft de begrotingsbevoegdheid van het Europees Parlement aangetast’, zegt Notenboom (CDA-EVP), ‘omdat het laatste woord dat het EP had en heeft bij de vaststelling van de jaarlijks begroting tevens inhield hoe hoog het Europese deel van het BTW-heffingspercentage was. Door die afbraak speelt de BTW (als inkomstenbron) nog slechts een bijkomstige rol. En dat reduceert de bevoegdheid van het Parlement.’

Notenboom, jarenlang financieel specialist in eerst de Tweede Kamer en later het Europese Parlement, heeft studie gemaakt van de Europese begroting. Dat mondde in 2009 uit in een artikel over ‘Opbouw en afbraak van het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie.

Sterker nog is volgens Notenboom de parlementaire begrotingsbevoegdheid aangetast door de afspraken tussen Europese Raad, de Europese Commissie en het Europese Parlement. Dat ‘tripartiete akkoord’ legt sinds 1988 voor tenminste vijf jaar de begrotingstotalen, inclusief de uitgavengroepen vast. ‘Binnen die cijfers moet de jaarlijkse begroting blijven en [..] dus wordt de spanning bij de jaarlijkse begrotingsvaststelling kleiner.’

1.

Vraaggesprek

Vindt/vond de indiening van de ontwerpbegroting in het Europees Parlement ook plaats op een bepaald moment zoals in Nederland op Prinsjesdag? Heeft/had dat net zo'n feestelijk karakter als in Nederland?

In mijn periode als lid van het Europees Parlement begon de begrotingsbehandeling van de Europese Gemeenschap (nu Unie) met de indiening door de Europese Commissie van een voorontwerp Begroting.  Tegenwoordig zijn er niet meer vijf lezingen, maar slechts drie. De indiening van het Voorontwerp Begroting (tegenwoordig begint de procedure met Ontwerp-Begroting) vindt niet plaats op een vaste datum.

Meestal is het in de maand Juni. Dat heeft geen feestelijk karakter,  want de Europese Unie heeft niet de tradities die een land als  Nederland heeft en heeft ook geen Staatshoofd. Het is immers geen   staat. Voor de begrotingsmensen is de indiening wel het begin van  spannende maanden, maar niet een soort feest.

Lekt/lekte de ontwerpbegroting in het Europees Parlement ook uit  zoals in Nederland vaak het geval is?

Er zijn voor de indiening al wel een aantal cijfers bekend, temeer omdat in mijn jaren de Raad van Begrotingsministers de opvatting   koesterde dat de begroting alleen maar een staat was waarop de  cijfers   werden opgesomd die door raadsbesluiten al eerder waren genomen.

Het  Parlement deelde die mening absoluut niet, het EP vond (en vindt)  de  begroting een politiek document met de kracht van wet, aangenomen  door  de Raad en het Europees Parlement tezamen. Dat heet(te) de   Begrotingsautoriteit. daarom is het gevaarlijk om de term  "Begrotingsautoriteit" te gebruiken voor iets heel anders dat  momenteel sterk speelt: een gewenste autoriteit die de bevoegdheid   heeft aan de Lidstaten richtlijnen op te leggen met sancties over  hun   macro-economische politiek met inbegrip van hun globale n a t i o n   alle begrotingen. Dat is geheel iets anders dan de vaststelling van  de   begroting van de Europese Unie.

Echt lekken zoals Den Haag daar spelletjes mee speelt kent bij mijn  weten de Europese Unie niet. Dat is trouwens vooral boeiend als de  pers daarop gefocust is en de Europese Unie heeft niet die   sensatiezucht als op nationaal gebied. (Een uitzondering is de crisis   rond de nationale schulden zoals vandaag).

In hoeverre heeft de afbraak van het stelsel van Eigen Middelen de begrotingsbevoegdheid van het Europees Parlement aangetast? De begroting dient te vallen binnen de kaders van het   inter-institutioneel akkoord, maar dit akkoord komt toch tot stand na samenspraak tussen de drie instellingen? Hoe ziet u dat precies?

De afbraak van het stelsel van Eigen Middelen heeft de   begrotingsbevoegdheid van het Europees Parlement aangetast, omdat het laatste woord dat het EP had en heeft bij de vaststelling van de jaarlijkse begroting tevens inhield hoe hoog het Europese deel van BTW-heffingspercentage was. Door genoemde afbraak speelt de BTW nog slechts een bijkomstige rol en dat reduceert de bevoegdheid van het EP. Veel sterker is die bevoegdheid aangetast vanaf 1988 toen begonnen werd met het tripartiete akkoord tussen Raad, Europees Parlement en  Europese Commissie waarbij voor minstens vijf jaar de financiële vooruitzichten voor de jaarlijkse begrotingstotalen en ook voor uitgavengroepen worden vastgelegd. Binnen die cijfers moet de jaarlijkse begroting blijven en dus heeft de vaststelling van die financiële vooruitzichten (gemakshalve, maar niet helemaal juist  "meerjarenbegroting" genoemd) de publieke belangstelling getrokken  waardoor de spanning bij de jaarlijkse begrotingsvaststelling  kleiner  werd. We moeten ook bedenken dat ten tijde van de invoering van de  Eigen Middelen (rond 1975) de begrotingsbevoegdheden van het Europees Parlement de voornaamste bevoegdheid was. De legislatieve kwamen pas later. Bij de vaststelling van de financiële vooruitzichten  (inter-institutioneel akkoord) speelt een grote rol dat de Raad  daarbij op intergouvernementele basis besluit (dus e e n lidstaat kan iets tegenhouden) terwijl bij de vaststelling van de jaarlijkse  Uniebegroting zowel Parlement als Raad bij (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen beslissen.

In het Nederlandse parlement wordt een begroting doorgaans niet verworpen, wel geamendeerd. Het Europees Parlement heeft een ontwerpbegroting wel eens afgewezen. Wat zegt dit over het verschil van invloed van een Europarlementariër op de (totstandkoming van de Europese begroting in vergelijking met de invloed die een Nederlandse parlementariër heeft op de Nederlandse begroting?

Zowel de Eerste als de Tweede Kamer hebben de bevoegdheid de ontwerpbegroting te verwerpen. Dat het niet gebeurt is te verklaren uit het geheel andere staatsrecht dat een land als Nederland heeft als het institutioneel recht van de Europese Unie. In Nederland is een  lineair spanningsveld: Regering - Parlement. Mist de Regering het vertrouwen van het Parlement dan treedt hij af dan wel komen er nieuwe parlementsverkiezingen. In Europa is er een driehoeksfiguur: Commissie  Raad - Parlement. Het Parlement kan de Commissie naar huis sturen (niet de Raad) en de Raad kan uitsluitend beslissen op voorstel van de Commissie. Het voert te ver hierop nu dieper in te gaan. In de jaren negentig was er in ons land een sfeer van desinteresse in de besluitvorming in Europa. De kennis daarvan is mede daardoor sterk teruggelopen, maar blijft van de grootste betekenis voor de belangen  van ons land.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 26 september 2011.