Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Dubbele taak Raad van State is 'zo gek nog niet'

De dubbele taak van de Raad van State – wetgevingsadviseur en bestuursrechter – is ‘zo gek nog niet’, vindt Mentko Nap uit Groningen. Bovendien zijn er volgens Nap voldoende voorzieningen ingebouwd die de persoonlijke rechterlijke onafhankelijkheid waarborgen.

Twee weken geleden , tijdens de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor 2012,  heeft de Tweede Kamer de motie-Taverne aangenomen. Adviseren over wetgeving en het beslechten van geschillen zijn verschillende taken die, volgens de motie, niet aan één orgaan behoren te zijn ondergebracht. Door dat wel te doen riskeert Nederland een veroordeling door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vanwege schending van de eis van rechterlijke onafhankelijkheid. De motie vraagt om de rechtsprekende taak van de Raad van State elders onder te brengen.

De regering had aanvaarding van de motie ontraden. De Wet op de Raad van State is in 2010 ingrijpend herzien. Daarbij zijn de argumenten voor het afstoten van de rechtsprekende taak gewogen en te licht bevonden. Nu, een jaar later, heeft de Tweede Kamer zich echter alsnog uitgesproken voor opsplitsing.

Wat hiervan te vinden? Het is nuttig onderscheid te maken tussen twee zaken. In de eerste plaats de vraag of de persoonlijke rechterlijke onafhankelijkheid bij de Raad van State in goede handen is. De nieuwe wet bevat hiertoe enkele voorzieningen. De belangrijkste is wellicht dat een rechter niet mag oordelen in geschillen omtrent een rechtsvraag die hij eerder in een wetgevingsadvies behandeld heeft. Verder kunnen ten hoogste tien personen een dubbelbenoeming (een benoeming voor zowel het advies- als rechterswerk) krijgen. Ik heb de indruk dat de gereorganiseerde Raad van State voldoet aan de eisen die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan rechterlijke autoriteiten stelt.

Een andere vraag is of naar hun aard genomen wetgevingsadvisering en rechtspraak inderdaad aan verschillende organen moeten worden opgedragen. Dat lijkt me een gevecht om des keizers baard. Critici zijn bang dat de Raad van State zich als bestuursrechter mogelijk gebonden zal achten aan wat hij eerder over bijvoorbeeld de verhouding van een voorstel tot hoger recht heeft geadviseerd. Maar is die situatie nu werkelijk zo anders dan een rechterlijke instantie die bij het voorbereiden van uitspraken nog eens terugbladert naar eerdere uitspraken? Bepalend moet zijn of een gerecht al dan niet in ongebondenheid kan oordelen. Dat het daarbij nog eens instemmend kennis neemt van wat het eerder in vergelijkbare zaken schreef, of er daarentegen schielijk op terugkomt is een doodnormaal verschijnsel dat niets met gebrekkige onafhankelijkheid te maken heeft.

Belangrijker dan de vraag of een wetgevingsadviseur en een bestuursrechter een postcode mogen delen, lijkt mij de vraag of de organen die de wetgeving daadwerkelijk vaststellen hun verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van regelgeving verstaan. In de woorden van minister Donner: “op welke wijze waarborgen wij dat niet de ontwikkeling van het publiekrecht in de positivering door het bestuur in besluiten en regels, gaat afwijken van de rechter.” Ten behoeve van die opdracht is de dubbele taakstelling van de Raad van State zo gek nog niet.

november 2011

Mentko Nap is docent bij de Vakgroep Staats- en Internationaal recht van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij werkt aan een dissertatie over de adviesfunctie van de Raad van State.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 28 november 2011.