Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Discussie over 3% leidt af van onderliggend budgettair probleem

VVD, CDA en PVV onderhandelen in het Catshuis over nieuwe bezuinigingen. Hoe heeft het zo ver kunnen komen? De Hofvijver vroeg het aan oud-PDC'er Marcel de Ruiter. Als fractiemedewerker van D66 en bij het ministerie van Economische Zaken maakte hij de financieel-economische besluitvorming jarenlang van nabij mee.

Wat is er bij de formatie afgesproken voor deze periode en voor de middellange termijn?

Hoofdregel is de Zalmnorm, de scheiding tussen inkomsten en uitgaven. De uitgaven moeten deze kabinetsperiode ieder jaar binnen een vast, bij de formatie vastgesteld uitgavenkader blijven. Tegenvallers aan de inkomstenkant van de begroting, bijvoorbeeld door een  tegenvallende economische groei, leiden in beginsel niet tot nieuwe bezuinigingen.

Op deze algemene regel zijn een paar uitzonderingen. In het regeer- en gedoogakkoord is afgesproken dat in het voorjaar wordt getoetst of het voor het volgende jaar verwachte begrotingstekort niet al teveel ongunstiger uitvalt dan waarop na de doorrekening van het regeerakkoord werd gerekend. Om precies te zijn is er een signaalmarge van 1%-punt BBP afgesproken. Als deze wordt overschreden, moet het kabinet 'additionele maatregelen' nemen.

Daarnaast is er de Europese tekortnorm. Van Europa heeft Nederland tot 2013 respijt gekregen om het tekort binnen de norm van 3% BBP te krijgen. Op middellange termijn zijn verdere structurele  verbeteringen nodig.

Het actuele probleem is dat het CPB in 2013 een tekort van 4,5% verwacht. Dat is niet alleen ruim boven de 3%, maar ook veel meer dan 1%-punt boven de 1,8% waarop op basis van het regeerakkoord werd gerekend. Het kabinet moet dus wat doen. Voor een deel wordt het hogere tekort veroorzaakt door uitgaventegenvallers. Op grond van de Zalmnorm moeten die sowieso weggewerkt worden.

Is die 3% niet erg willekeurig?

Natuurlijk is zo'n norm arbitrair, aldus De Ruiter. Aan de andere kant is het nuttig om ergens een streep te trekken. “Maar het voortdurend ter discussie stellen van de de 3% leidt de aandacht af van het fundamentele probleem.” Dat is veel groter. Tussen 2006 en 2008 had Nederland een overschot op de begroting, maar toen al was bekend dat de overheidsfinanciën niet houdbaar zijn op de lange termijn. Na de kredietcrisis en de schuldencrisis is het er niet beter op geworden. Zo dreigt de gezondheidszorg onbetaalbaar te worden. Als de ontwikkeling van de laatste 10 jaar doorzet,  betalen tweeverdieners met kinderen en een salaris van anderhalf maal modaal in 2040 47% van hun bruto gezinsinkomen aan collectieve zorgpremies.

Het onder de 3% krijgen van het begrotingstekort is een eerste stap, maar bij lange na niet voldoende voor de lange termijn. De Ruiter vindt de daadkracht van het kabinet tot dusverre niet overtuigend. “Verhoging van de AOW-leeftijd is op de lange baan geschoven. Voor de betaalbaarheid van de zorg is het wachten op een SER-advies dat er  pas voor 2013 is gevraagd.”

Wat zijn maatregelen die slechts op langere termijn effect hebben en wat kan sneller? Wat zijn anders gezegd de (on)mogelijkheden?

De coalitie zou nu besluiten kunnen nemen over structurele economische hervormingen, met een tijdpad  erbij om deze zo snel mogelijk door te voeren. Bij hervormingen zoals verkorting van de WW-duur of verhoging van de AOW-leeftijd duurt het in het algemeen echter enkele jaren voordat ze substantiële besparingen opleveren. Hervormingen op de woningmarkt leveren de overheid budgettair zelfs helemaal niets op als de opbrengst weer wordt teruggesluisd. Het gaat bij hervormingen niet alleen om de bezuinigingsopbrengst. Minstens zo belangrijk is dat ze de economie sterker maken en mensen duidelijkheid geven voor de toekomst, vindt De Ruiter. Dat wil niet zeggen dat er geen andere maatregelen op de kortere termijn nodig zijn. Om het tekort in 2013 snel genoeg omlaag te krijgen, moet het kabinet waarschijnlijk een paar noodgrepen doen zoals het bevriezen van lonen en uitkeringen en het verhogen van de btw.

Is er iets te zeggen over het succes van bezuinigingsoperaties in het verleden?

De Ruiter: “Uit mijn jeugd kan ik me het eerste kabinet-Van Agt herinneren. Dat had het altijd over 'de broekriem aanhalen', maar liet een financiële puinhoop achter.” Het eerste kabinet-Lubbers wist in eerste instantie succesvol te bezuinigen, maar na verloop van tijd verslapte dat weer. In het verleden  lieten kabinetten zich teveel leiden door het begrotingstekort. Als het tegenzat, moesten er tussentijds nieuwe maatregelen bedacht worden. Zat het mee, dan ging de geldkraan bij wijze van spreken weer open.

Toen in 1994 de Zalmnorm werd ingevoerd, verminderde dat het opportunisme. In het algemeen lukte het ook de uitgaven binnen de uitgavenkaders te houden. Dat is een teken dat bezuinigingsoperaties doorgaans vrij succesvol zijn verlopen. Soms zijn er wel individuele bezuinigingen die uitlopen op een fiasco. Zo boekte het laatste kabinet-Balkenende in zijn aanvullend beleidsakkoord van 2009 een bezuiniging in van 3,2 miljard uit hoofde van loonmatiging. Daar kwam weinig van terecht. Een jaar later moesten er alternatieve maatregelen genomen worden om de bezuinigingsopbrengst binnen te halen.

Hoe gaat het begrotingsproces verder?

Dat hangt ervan af wat de partijen in het Catshuis afspreken. Als ze eruit komen, betekent dat dat het regeer- en gedoogakkoord op de één of andere manier wordt opengebroken. Ook de bewindslieden die niet bij het Catshuisberaad aanwezig zijn, moeten er natuurlijk mee kunnen leven. Het CPB zal de afspraken vervolgens doorrekenen, en de Tweede Kamer wil er ongetwijfeld over debatteren. Ook zal Nederland zich in Brussel moeten verantwoorden voor de uitkomsten.

Het is verder aan het kabinet om de afspraken uit te werken. Voor 1 juni moet de Voorjaarsnota naar de Tweede Kamer. Die zal waarschijnlijk enkele extra bezuinigingen bevatten die nog in 2012 moeten plaatsvinden. Het lijkt me ook niet ondenkbaar dat per 1 juli al wat indirecte belastingen zoals de btw en sommige accijnzen omhoog gaan. Daarna kan het kabinet de zomermaanden gebruiken om de bezuinigingen voor 2013 en daarna op te nemen in de Miljoenennota.

Komen ze er niet uit, dan ontstaat er een buitengewoon onduidelijke situatie...

Betekenen de nieuwe begrotingsregels het einde voor de mogelijkheden van de

overheid om een anticyclische economische politiek te voeren?

Zowel de afspraken in het regeerakkoord als de 3%-norm zijn niet nieuw. Met enig cynisme zou je kunnen zeggen dat het nieuw is als Europa zijn eigen begrotingsregels handhaaft.

Of er nieuwe regels komen en hoe deze eruit zien wordt momenteel in het Catshuis bepaald. Naarmate het kabinet sterker op het tekort gaat sturen, wordt het beleid meer procyclisch. Het is volgens De Ruiter het best als Nederland zo snel mogelijk terugkeert naar een trendmatig beleid, waarbij inkomstentegenvallers niet meteen noodzaken tot extra bezuinigingen. “Om je zo'n beleid te kunnen veroorloven, moet het begrotingstekort dus flink omlaag.” Toch voert Nederland in zekere zin nog steeds een anticyclisch beleid als het kabinet erin slaagt in 2013 op een tekort van 3% uit de komen. Het tekort is dan immers nog altijd ruim 7 miljard euro groter dan waar het kabinet in 2010 vanuit ging.

Den Haag, maart 2012


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 26 maart 2012.