Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Stabiliteit en kiesstelsels

Is politieke (on)stabiliteit een gevolg van het geldende kiesstelsel? Wytze van der Wouden, Universiteit Maastricht, zet de kiesstelsels van Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Griekenland naast elkaar.

Tegenwoordig wordt in Nederland veel geschreven over politieke instabiliteit. Deze instabiliteit zou (deels) worden ingegeven door ons kiesstelsel. De redenering is daarbij als volgt. Omdat Nederland een stelsel van evenredige vertegenwoordiging hanteert zonder noemenswaardige kiesdrempel, kunnen kleinere partijen gemakkelijk toegang tot de Tweede Kamer genereren en versplintert ons politieke landschap. Het grote aantal politieke partijen dat hiervan het gevolg is, zorgt – gecombineerd met de relatief beperkte omvang van zelfs de grotere partijen – voor problemen met het vormen en vooral het handhaven van regeringscoalities. Als deze redenering wordt gevolgd, is de oplossing simpel: het kiesstelsel moet zodanig worden gewijzigd dat de geconstateerde versplintering niet optreedt.

Er kunnen overigens vraagtekens worden geplaatst bij deze redenering. Is de huidige politieke instabiliteit nu werkelijk zo uitzonderlijk of is het dat alleen tegen de achtergrond van twee exceptioneel rustige decennia onder Lubbers en Kok? Is versplintering bovendien niet vooral een kwantitatief fenomeen, dat in zichzelf nog niets hoeft te zeggen over een politieke cultuur van polarisatie en ligt de bron van de instabiliteit niet vooral in dat laatste (kwalitatieve) verschijnsel? Dat gezegd hebbend zijn er inderdaad landen waarin de wens van het vormen van een stabiele regeringscoalitie gevolgen heeft gehad voor het vormgeven van het kiesrecht voor het parlement.

Kiesdrempels

Eén van de bekendste voorbeelden daarbij is het hanteren van een kiesdrempel. Kiesdrempels komen vooral voor in systemen waarin – net als in Nederland – in ieder geval deels wordt uitgegaan van evenredige vertegenwoordiging. Een kiesdrempel zorgt ervoor dat partijen slechts worden toegelaten tot het parlement als zij een minimumpercentage aan stemmen voor zich hebben weten te winnen. Ook Nederland kent een dergelijke drempel, zij het dat deze niet bijzonder hoog ligt. Om in Nederland voor een Tweede Kamerzetel in aanmerking te komen, moet een partij namelijk minstens eenmaal de kiesdeler (het totale uitgebrachte aantal stemmen gedeeld door de 150 zetels) hebben gehaald en dat komt neer op 1/150 deel van de stemmen (ofwel 0,67%). Partijen die minder stemmen hebben behaald komen ook niet in aanmerking voor de toewijzing van restzetels. Een gevolg van het inkrimpen van de Tweede Kamer naar 100 leden (zoals het kabinet Rutte van plan was) zou zijn dat de kiesdrempel 1/100 deel (of 1%) van de stemmen zou bedragen. In Nederland valt de kiesdrempel dus samen met de kiesdeler. Er zijn veel landen waar deze drempel hoger ligt.

Duitsland

Het bekendste voorbeeld is Duitsland. Het Duitse kiesstelsel bestaat uit een ingewikkelde mengvorm van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en een districtenstelsel. Dit laatste element van het Duitse kiesstelsel laat ik hier buiten beschouwing. Van belang is in dit kader vooral om te weten dat in beginsel alleen die partijen aanspraak kunnen maken op zetels die ten minste 5% van de stemmen hebben gekregen. Ter vergelijking: voor Nederland zou zoiets betekenen dat alleen partijen die ongeveer 7½ zetel weten te behalen ook daadwerkelijk zitting mogen nemen in het parlement.

Kiesdrempels zijn allesbehalve zeldzaam. De percentages variëren daarbij sterk: van de zeer lage Nederlandse kiesdrempel tot kiesdrempels van wel 10% (Turkije). Het grote nadeel van dit type kiesdrempels is wel dat grote aantallen stemmen verloren kunnen gaan. Als in Duitsland bijvoorbeeld 5 partijen elk 4% van de stemmen krijgen, wordt in het totaal 20% van de stemmen niet omgezet in zetels in de Bondsdag. Zeker na de initiële invoering van een kiesdrempel is een dergelijk scenario bepaald niet ondenkbaar (in Rusland is dit percentage ooit opgelopen tot 45%). De verwachting is overigens wel dat kiezers bij volgende verkiezingen hun stemgedrag zodanig zullen aanpassen dat zij alleen op die partijen zullen stemmen die een reële kans maken daadwerkelijk verkozen te worden. Juist daarin schuilt dan de mogelijk stabiliserende werking van dergelijke kiesdrempels: als kiezers inderdaad tactisch stemmen, zal het aantal politieke partijen afnemen en is het te verwachten dat regeringscoalities van minder dan drie partijen weer tot de mogelijkheden gaan behoren.

Twee nadelige gevolgen van dergelijk tactisch stemgedrag zijn op hun beurt dat het voor nieuwe partijen nog ingewikkelder wordt een plaatsje op het politieke speelveld te veroveren en dat de (reeds behoorlijke) invloed van opiniepeilers in zoverre toeneemt dat hun voorspellingen een partij die juist rond de kiesdrempel schommelt, kunnen maken of breken. Immers, als opiniepeilers een partij structureel op een aanhang van 4% van de stemmen plaatsen, zullen zelfs deze aanhangers zich nog eens achter de oren krabben, alvorens zij hun stem aan een mogelijk hopeloze zaak verkwanselen.

Verenigd Koninkrijk

Het Britse kiesstelsel is op een wezenlijk andere leest geschoeid dan het Duitse, maar kent in zekere zin dezelfde voor- en nadelen. In het Britse meerderheidsstelsel wordt elke zetel in het Lagerhuis individueel bevochten door kandidaten van de verschillende partijen. De kandidaat die de meeste stemmen krijgt (dat hoeft geen absolute meerderheid te zijn), wint de zetel. Dit stelsel heeft in zoverre een stabiliserend effect dat over het algemeen alleen de grote politieke stromingen of de verwaarloosbaar kleine, maar regionaal sterke, partijen kans op zetels maken. Kandidaten van extreme partijen of middelgrote partijen waarvan de aanhang gelijkmatig over het land verdeeld is, hebben hiervan in zoverre nadeel dat in vrijwel ieder kiesdistrict wel een kandidaat van één van de grote politieke stromingen (dan wel van een kleine regionaal sterke partij) meer stemmen zal halen. Zo kan het in het Britse systeem voorkomen dat partijen die landelijk gezien een groot aantal aanhangers hebben maar weinig parlementszetels weten te winnen. De Liberal Democrats zijn hiervan het meest bekende (maar niet enige) slachtoffer. Ook in dit systeem gaan opvallend veel stemmen verloren. Immers, als een kandidaat in een kiesdistrict de grootste is met 30% van de stemmen, wordt de 70% van de mensen die op één van de andere kandidaten heeft gestemd niet vertegenwoordigd door de parlementariër van hun keuze. Tactisch stemgedrag is dan ook hier schering en inslag, evenals het simpelweg wegblijven bij verkiezingen. Een verstokte conservatief, die woonachtig is een sterk Labour-bolwerk, zal immers toch inzien dat zijn conservatieve stem weinig zal uithalen.

Door dit kiesstelsel komt het maar zelden voor dat niet één van de twee grote politieke machtsblokken een absolute meerderheid in het Lagerhuis weet te behalen en als één partij de meer dan de helft van de parlementszetels bezit, is kabinetsformatie een peulenschil: er hoeft namelijk meestal geen coalitie te worden gevormd. Het zittende Britse kabinet is hierop uiteraard een uitzondering, maar zelfs daarbij gold dat de twee partijen die aan het kabinet deelnemen er binnen een paar dagen uit waren. Het ontegenzeggelijke voordeel van de reguliere Britse situatie is dat kiezers veel directer dan in Nederland invloed kunnen uitoefenen op de vorming van de regering en de benoeming van de minister-president. Waar in Nederland de verkiezingsuitslag over het algemeen nog niets zegt over de vraag welke partijen met elkaar in het regeringsbootje stappen, geldt in het Verenigd Koninkrijk doorgaans ‘what you vote, is what you get’. (Althans, als je hebt gekozen voor het winnende blok.) De prijs bestaat ook hier uit een groot aantal verloren stemmen en de praktische onmogelijkheid voor nieuwe politieke partijen om op korte termijn een rol van betekenis te kunnen spelen, zeker als dit kleine tot middelgrote partijen betreft waarvan de aanhang gelijkmatig over het land verdeeld is (voor partijen als D66 en GroenLinks zou een dergelijk stelsel bijvoorbeeld funest zijn).

Griekenland

Wat dat betreft is het Griekse systeem misschien zo gek nog niet. De partij die het grootste wordt, krijgt een bonus van 50 (op in het totaal 300) zetels. Afhankelijk van hoe je het kiesstelsel verder inricht, hoeven daarbij nauwelijks stemmen verloren te gaan. Er komen immers alleen zetels bij. Als je ervan uit zou gaan dat de bonus bij toepassing van dit systeem in Nederland ongeveer 30 zetels zou bedragen – de Tweede Kamer is nu eenmaal kleiner dan het Griekse parlement – dan zou de VVD bij de laatste verkiezingen 61 van de 180 zetels zou hebben verworven. Dat is iets meer dan 1/3 van de zetels en dat is aanzienlijk meer dan de 1/5 die deze partij thans inneemt. Dat zou kunnen betekenen dat coalitievorming gemakkelijker zou kunnen worden. Echter, daarbij is minstens zo belangrijk hoe groot de overige partijen worden. Als die zo klein blijven als nu het geval is, dan is het de vraag hoeveel je met een dergelijk systeem opschiet. Met het toekennen van bonuszetels, verschuift de grens van de meerderheid in het parlement immers eveneens (in het voorbeeld van 76 naar 91).

Hoewel het nadeel van een ‘bonusregeling’ niet hoeft te liggen in het verlies van stemmen, blijft wel de vraag in hoeverre een dergelijk systeem eerlijk is. Achteraf bezien blijkt namelijk dat de stem op de grootste partij meer waard is dan een stem op een andere partij. De vraag blijft hangen op welke principiële grond dat kan worden verdedigd.

Nederland

Of bovengenoemde kiesstelsels voor Nederland een lonkend perspectief bieden, is in de eerste plaats een politieke kwestie. Elk stelsel – ook het huidige Nederlandse – heeft zijn voor- en nadelen. Juridisch bezien behoort elk van bovenstaande stelsels tot de mogelijkheden. Voor de invoering van het Britse stelsel zou dat echter zonder meer gepaard moeten gaan met een grondwetsherziening. De Grondwet schrijft namelijk voor dat Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden ‘op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging’. Een meerderheidsstelsel zoals het Britse valt niet onder die definitie. De vraag of een kiesdrempel en/of een bonusregeling te verenigen valt met de grondslag van evenredige vertegenwoordiging is minder eenvoudig te beantwoorden. Zolang dit in beperkte mate gebeurt (geen al te hoge drempel, zodat er weinig stemmen verloren gaan; geen al te grote bonus, zodat de ongelijkheid tussen de verschillende kiezers zo beperkt mogelijk blijft) zou volgehouden kunnen worden dat de grondslag van evenredige vertegenwoordiging niet wordt aangetast. De vraag is echter wel welke stabiliserende werking in dat geval nog van deze maatregelen kan worden verwacht.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 17 d.d. 25 juni 2012.