Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Vijf misverstanden over de kabinetsformatie

Aalt Willem Heringa, hoogleraar (vergelijkend) staatsrecht en Wytze van der Woude, universitair docent publiekrecht. Beiden zijn verbonden aan Maastricht University

Nu de ‘verkenner’ zijn werkzaamheden heeft afgerond en de Kamer de benoeming van Kamp en Bos als informateur heeft geaccordeerd, begint het daadwerkelijke formeren. Tot dit jaar was daarin een centrale rol weggelegd voor de Koningin. In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK) wordt het initiatief nu bij de Tweede Kamer gelegd en (mogelijk) de rol van het staatshoofd verkleind. Een nieuwe politieke en staatsrechtelijke praktijk kan gevormd  worden. In het licht van de mogelijke nieuwe gang van zaken willen we vier vanzelfsprekendheden van het ‘oude stelsel’ ontmaskeren, in de hoop dat in de nieuwe praktijk daar rekening mee gehouden kan worden. Tot slot moet een misverstand ten aanzien van het nieuwe stelsel in de kiem worden gesmoord.

1.

De grootste partij neemt het initiatief en levert de minister-president

Er kan reden zijn om deze regel te volgen, bijvoorbeeld als één partij duidelijk de grootste is en bovendien zo op het eerste gezicht relatief eenvoudig een coalitie om zich heen kan vormen. In de politieke constellatie van na 12 september lijkt dit inderdaad  opgeld te doen. Er is echter geen dwingende reden voor deze regel of afspraak. Een kleinere partij kan ook het initiatief tot een gesprek nemen en bij voorbeeld als matchmaker optreden tussen of met  twee grotere partijen.

Het voordeel van deze regel is uiteraard dat de meeste partijen niet meteen het achterste van hun tong hoeven te laten zien (evenmin als de grootste partij want die neemt alleen maar het initiatief omdat zij de grootste geworden is), maar niets belet andere partijen, zoals het geval was bij het Kunduz/(Lente)akkoord, om gesprekken op gang te brengen en zo te proberen een coalitie te onderzoeken. De grootste partij hoeft, zo heeft het verleden geleerd, niet eens in de regering te komen. Dus waarom energie verspillen aan een informatie door een grootste partij als er andere meer waarschijnlijke opties zijn. 

2.

De partij die het meeste dan wel zeer veel heeft gewonnen ten opzichte van de vorige verkiezingen kan niet buiten het kabinet blijven

Het grootste bezwaar tegen deze veel gehoorde kreet is dat hierdoor de verkiezingsuitslag wordt begrepen tegen de achtergrond van de uitslag van de vorige verkiezingen. Daar is eigenlijk geen enkele rechtvaardiging voor. Het hele idee achter het organiseren van verkiezingen is dat de uitslag van de oude verkiezingen ‘niet meer telt’. Door voortdurend te vergelijken hoe partijen het gedaan hebben ten opzichte van vorige keren, wordt aan deze vorige verkiezingen een waarde gehecht die zij niet zouden moeten hebben. Het is een vorm van ‘scorebordjournalistiek’ die zoveel mogelijk moet worden vermeden. Het doel van een kabinetsformatie is het vormen van een stabiele meerderheid op basis van programmatische overeenstemming/compromisvorming. In dat proces zijn de zetels van de partijen die bij de verkiezingen ‘verloren’ hebben, niets minder waard dan die van partijen die zetels ‘gewonnen’ hebben.

3.

Er is behoefte aan een informateur

Natuurlijk kan het in sommige omstandigheden verstandig zijn om het proces van kabinetsformatie te laten begeleiden door een min of meer onafhankelijke procesbewaker. De vanzelfsprekendheid die daaraan verbonden lijkt, is echter verbazingwekkend. Onder de nieuwe RvOTK-procedure lijkt een informateur zelfs een beetje een vreemde eend in de bijt.

De rol van de informateur is er formeel altijd één geweest van rapporteur aan de Koning(in). Omdat de Majesteit zich niet persoonlijk met de formatie wilde bemoeien, is de figuur van de informateur er in wezen één van een liaison. Echter, als de Koning(in) uit het formatieproces wordt gehaald, ligt het dan ook niet voor de hand de liaison te schrappen? Juist vanwege zijn benoeming door de Koning kon een informateur zich ‘boven de partijen’ opstellen. Het is maar de vraag in hoeverre een informateur die door de politici zelf is benoemd kan profiteren van dergelijke luxe. Zo nee, dan kunnen de politici beter rechtstreeks met elkaar onderhandelen en niet met tussenkomst van een verdachte (want politiek-benoemde) procesbewaker.

4.

Een formatie duurt lang en moet tot een gedetailleerd akkoord leiden

Dit is minder een vanzelfsprekendheid dan iets wat we algemeen als onontkoombaar beschouwen. Als het werkelijk onontkoombaar is, waarom konden de Grieken in de situatie waarin zij zich bevonden dan toch betrekkelijk snel tot resultaat komen? Dit geldt ook voor het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Spanje, Denemarken en Italië.

Gedetailleerde regeerakkoorden zijn nog eerder achterhaald dan verkiezingsprogramma’s. Zij wekken de schijn van zekerheid en leiden daarom tot grote stress als de werkelijkheid verandert en er in bijvoorbeeld het Catshuis opnieuw moet worden onderhandeld. Weg ermee; maak afspraken over enkele kaders en hoofdlijnen (zoals begrotingspolitiek, sociaal beleid, arbeidsmarkt en woningmarkt).

Daarmee voorkom je evenmin meningsverschillen, maar is er niet de quasi-vastigheid van een achterhaald regeerakkoord. Leidt dit dan niet tot minder stabiliteit? Geen idee, maar andersom heeft een gedetailleerd regeerakkoord in het verleden in ieder geval niet tot meer stabiliteit geleid. Beoordeel de ministersploeg op de regeringsverklaring en het beleid en het verstand om als een stabiele ploeg recht te doen aan de coalitie partners.

5.

Misverstand van het nieuwe stelsel: het Reglement van Orde Tweede Kamer beheerst  de formatie

Nee, het RvO TK is een regeling die de werkwijze van de Tweede Kamer beheerst; als de Tweede Kamer de regels daarin niet volgt of niet kan volgen is er geen sanctie, behalve dan dat de rol van het staatshoofd dan weer zal herleven. De koningin kan ook parallel haar adviseurs horen en zich voorbereiden op een patstelling in de TK procedure. Dat is eigenlijk wel een mooie sanctie!

Waarom stellen we zo’n soort sanctie niet ook als een parlementair kabinet voortijdig valt of men niet in staat is om binnen redelijk tijd een effectieve coalitie te vormen! Namelijk dat er dan (zonder verkiezingen!) een zakenkabinet á la de regering Monti wordt gevormd, die het karwei afmaakt tot de reguliere nieuwe verkiezingen. Dan hebben we meteen een externe druk tot een kabinet met een summier hoofdlijnen regeerakkoord en om toch vooral effectief met elkaar te regeren, want lukt dat niet, dan komt er een zakenkabinet.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 20 d.d. 24 september 2012.