Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Nederland heeft geen behoefte aan een “politieke” Eerste Kamer

De regeringscoalitie, bestaande uit VVD en de PvdA, heeft geen meerderheid in de Eerste Kamer. Voor elk beleidsvoorstel heeft het Kabinet de goedkeuring van tenminste een grote of twee kleinere oppositiepartijen in de Eerste Kamer nodig.

Een reeks senatoren heeft al duidelijk gemaakt dat het kabinet er niet van uit kan gaan dat de Eerste Kamer zo maar goedkeuring aan haar beleidsplannen gaat verlenen. Sterker nog, senator Noten, nota bene lid van de PvdA, heeft in het NRC erop gewezen dat een fractie in de Eerste Kamer “een regering nooit aan een meerderheid [zal] helpen als haar partijgenoten in de Tweede Kamer tegen het betreffende wetsvoorstel hebben gestemd.”

Uit deze “ijzeren wet van Noten” volgt dat de regeringscoalitie voor elk beleidsvoorstel ook in de Tweede Kamer de goedkeuring van een grote oppositiepartij nodig heeft. De eigen meerderheid van 79 zetels is niet voldoende, uitgaande van fractiediscipline gaat het om ten minste 92 zetels (VVD, PvdA CDA), meer dan 60 procent. Hierdoor wordt de regering minder slagvaardig en de toewijzing van verantwoordelijkheid wordt moelijker, omdat de grens tussen regering en oppositie vervaagt.

Een “politieke” opstelling dient echter ook niet bij de functies van de Nederlandse Eerste Kamer te horen. Dit wordt duidelijk als wij het fenomeen tweekamerstelsel eens beter belichten.

Het is niet vanzelfsprekend dat een democratisch bestel twee kamers van wetgeving kent. Over het algemeen geldt: hoe groter de omvang van een democratie en hoe meer kenmerken van een federaal stelsel, hoe groter de kans dat het land een “tweede” kamer heeft.

Zowel de omvang van een land als kenmerken van het federalisme wijzen erop dat territoriale heterogeniteit een belangrijke aanleiding vormt voor een “tweede” kamer. Deze kamer, denk aan de Amerikaanse Senaat of de Duitse Bondsraad, representeert niet het volk in zijn geheel, maar stoelt op territoriale of geografische representatie; de Länder in Duitsland en de states in de Verenigde Staten.

Er bestaan op dit moment 22 federale democratieën. Met uitzondering van vier zeer kleine landen, kennen alle federale democratieën een tweekamerstelsel.

Nederland is echter een unitaire staat en ook niet bijzonder groot. Geografische representatie is niet nodig en ook niet aan de orde in de Eerste Kamer. Mochten er conflicten zijn in de Eerste Kamer dan lopen deze over het algemeen langs de lijn van de politieke partijen en niet langs noordelijke provincies versus zuidelijke provincies of stedelijke provincies versus landelijke provincies. Territoriale representatie, een zeer belangrijke bestaansgrond voor een “tweede” kamer, ontbreekt dus in Nederland.

Uiteraard bestaan er ook andere redenen voor een tweekamerstelsel. Niet voor niets kent ook grofweg de helft van de unitaire democratieën zo’n stelsel.

Over het algemeen wordt de Eerste Kamer vooral als een Chambre de Réflexion gezien. De nadruk ligt op het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving. Ook het bewaken van grondwettelijke en rechtsstatelijke principes hoort bij de taakopvatting. Dit spiegelt zich tot nu toe goed weer in het wetgevingsgedrag van de Eerste kamer.

Volgens gegevens van mijn Leidse vakgenoten Andeweg en Irwin hadden bijvoorbeeld 16 van de 54 veto’s die de Eerste Kamer tussen 1945 en 2008 heeft uitgesproken betrekking op grondwetswijzingen. Gezien het feit dat de Nederlandse grondwet het rechters verbiedt om wetgeving aan de grondwet te toetsen, is hier een belangrijke taak voor de Eerste Kamer weggelegd.

De rol als bewaker van wetgevingskwaliteit en grondwettelijke principes werd in het verleden bevorderd door het feit dat, met uitzondering van enkele jaren tussen 1888 en 1918, de regering altijd over een meerderheid in beide kamers kon beschikken.

Omdat de verkiezingen voor de Tweede Kamer en de Provinciale Staten niet op hetzelfde moment zijn, zorgt de toenemende wispelturigheid van de kiezer er echter toe dat de kans op verschillende meerderheiden toeneemt. Ook Kabinet-Rutte I kon niet vrijuit regeren, maar moest de SGP behagen. Onder dusdanige omstandigheden is de verleiding tot partijpolitiek in de Eerste Kamer groot.

Maar het is te hopen dat de Eerste Kamer zich bezint op haar eigen taken. Het Kabinet-Rutte II kan buigen over een meerderheid in de Tweede Kamer. Door “tweede Tweede Kamer” te spelen eigent de Eerste Kamer zich een rol toe die niet bij haar hoort. De roep zal luider worden om het voorbeeld van Denemarken, Zweden, IJsland en Nieuw-Zeeland te volgen: daar is de Eerste Kamer afgeschaft.