Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

EU bevoegdheden en nationale soevereiniteit

Aalt Willem Heringa is directeur MI-Maastricht en hoogleraar aan Maastricht University

Cameron heeft in zijn speech van 23 januari 2013 de discussie over de bevoegdheden van de EU in relatie tot de soevereiniteit van de lidstaten aangezet. Hij wil een flinke discussie, met merkbare gevolgen, over de reikwijdte en de impact van EU-bevoegdheden.

Wat bevreemdt, is dat de EU-bevoegdheden keurig in het Verdrag van Lissabon zijn opgenomen en door alle lidstaten zijn geratificeerd destijds en nu zijn neergelegd in de sindsdien geldende verdragen. Een ander aspect is dat de lidstaten deel uitmaken van de EU-wetgever, namelijk via hun lidmaatschap van de Raad van Ministers. Zonder instemming van de Raad van Ministers geen EU-wetgeving. En de Raad van Ministers kan inderdaad opereren als supranationaal orgaan, maar doet dat in die gevallen met een gekwalificeerde meerderheid, zoals in de verdragen omschreven. Daarbovenop is er de subsidiariteitstoets geïntroduceerd, gekoppeld aan het Early Warning System met de 'gele kaart'-procedure, die aangezwengeld kan worden door de nationale parlementen. 

De bevoegdheden zoals die in de verdragen staan, behoeven niet ten volle benut te worden door de EU-wetgever: zij betreffen bevoegdheden. Als de wetgever bevoegd is om een maatregel te nemen, is daarmee nog niet gezegd dat die maatregel er ook moet of zal komen. Dat is een beoordeling van politieke opportuniteit, subsidiariteit, proportionaliteit, noodzaak en politieke wenselijkheid. En daarin speelt de Raad van Ministers uiteraard een rol. Áls de lidstaten allemaal vinden dat de EU te veel en te ingrijpend van haar bevoegdheden gebruikmaakt, dan gaat er kennelijk iets niet goed in de Raad van Ministers. Of de lidstaten hebben allemaal verschillende en uiteenlopende bezwaren tegen andere regels, die kennelijk door de anderen opportuun worden gevonden. Of het Verenigd Koninkrijk wordt frequent overstemd via de gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers.  Dat laatste wordt betoogd door Justin Shares in een verhaal onder de naam Britain battling 'alone' against EU in Council of Ministers (http://www.publicserviceeurope.com/article/2684/britain-battling-alone-against-in-eu-in-council-of-ministers). 

De vraag is verder of de discussie wel moet gaan over het verminderen van EU-bevoegdheden, of dat het probleem er veeleer in zit dat meningen verschillen over de uitoefening daarvan en de opportuniteit en wenselijkheid. Dan lost het verminderen van EU-bevoegdheden weinig op, anders dan dat het kind met het badwater wordt weggegooid.

De voorbeelden die Cameron noemt zijn gering; hij sprak voornamelijk in termen als: “spurious regulation” en dat “some power can in fact be returned to Member States”.  En hij sprak over “unnecessary rules and regulation”.  Zo zei hij: “We cannot harmonise everything. For example, it is neither right nor necessary to claim that the integrity of the single market, or full membership of the European Union requires the working hours of British hospital doctors to be set in Brussels irrespective of the views of British parliamentarians and practitioners. In the same way we need to examine whether the balance is right in so many areas where the European Union has legislated including on the environment, social affairs and crime.”

Het gaat hem dus om een balans; dan gaat het niet zo zeer om de bevoegdheden als zodanig, als wel om de uitoefening van de bevoegdheden. En dat betekent niet een discussie over verdragswijziging en het teruggeven van bevoegdheden, maar om een discussie over de opportuniteit van het benutten van de bevoegdheden. En daarbij moeten de rol en taak van de Raad van Ministers in ogenschouw worden genomen. Maar wanneer een lidstaat zich frequent (alleen) in de minderheid in de Raad van Ministers bevindt, is er een probleem, waarbij overigens ook de vraag is of dat met ingewikkelde verdragswijzigingen is op te lossen.

Er zijn in ‘federale’ constructies als de EU altijd disputen over de bevoegdhedenverdeling en over de mate waarin het centrale gezag van zijn bevoegdheden gebruikmaakt. Dat zien we in de VS, waar instituties zoals de Senaat en de vertegenwoordigers van constituencies in het Huis van Afgevaardigden ook zorgvuldig in de gaten houden of federale wetgeving op draagvlak van hun kiezers kunnen rekenen, en er dus voor zorgen dat federale bevoegdheden met mate worden uitgeoefend. Het verschil met de EU is dat in het laatste geval de oppositie met name vanuit één van de lidstaten komt. Dan helpen federale instituties als de Raad van Ministers met de regel van de gekwalificeerde meerderheid ook niet echt. Wat wel zal helpen is om de discussie niet over bevoegdheden te voeren maar over de (opportuniteit) van uitoefening van die bevoegdheden. Maar dan nog: als er continu een verschil van mening is tussen één lidstaat en de andere 26 (straks 27) en de Commissie, het Parlement en het Hof van Justitie, dan botsen frustraties en ongemak. En de wereld ziet er mogelijk weer anders uit als na de Britse verkiezingen van 2015 Cameron geen premier wordt.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 27 d.d. 25 februari 2013.