Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De nieuwe structuur van het Europees financieel toezicht: de finale oplossing?

De financiële crisis lijkt over haar dieptepunt heen te zijn. Op een aantal uitzonderingen na lijkt het vertrouwen van de Europese consumenten in de economie weer terug  te keren, getuige de groei van de bestedingen door huishoudens. De Europese export zit eveneens op een goed spoor en er is zelfs een aanzienlijk handelsoverschot gerealiseerd.

Tot slot lijkt het ook beter met Griekenland te gaan, het zorgenkindje van de eurozone, als we afgaan tenminste op de positievere beoordelingen die Griekenland van de kredietbeoordelaars heeft ontvangen. Een deel van deze ontwikkelingen is toe te schrijven aan de ingrijpende institutionele veranderingen die de Europese Unie op het vlak van financieel toezicht sinds 2008 heeft doorgevoerd.

Met de hervormingen heeft de EU een belangrijk signaal afgegeven aan de financiële markten, i.c. de speculanten en de ‘hedge funds’, dat het serieus en daadkrachtig de problemen van de eurozone wil aanpakken. De belangrijkste institutionele hervormingen zijn de instelling van het European System of Financial Supervisors (ESFS) en de uitbreiding van de bevoegdheden van de Europese Centrale Bank (ECB) geweest.

Deze hervormingen hebben als doel de centralisering (Europeanisering) van het toezicht op de belangrijkste financiële markten en de versteviging van de samenwerking tussen de lidstaten en de nationale toezichthouders op het gebied van handhaving en compliance.

Als onderdeel van het ESFS werden drie Europese autoriteiten van financieel toezicht ingesteld: voor de effectenmarkt (ESMA), banken (EBA) en de verzekeraars en pensioenfondsen (EIOPA). Deze Europese autoriteiten kwamen in de plaats van de eerdere, bestaande netwerkverbanden waarin de Europese Commissie nauw samenwerkte met de nationale toezichthouders.

Een andere belangrijke verandering betrof de uitbreiding van de bevoegdheden van de ECB met prudentieel toezicht op de Europese banken. De ECB kreeg het dagelijks toezicht over de grootste banken in de eurozone toebedeeld. Daartoe is binnen de muren van de ECB een aparte Supervisory Board ingesteld die het dagelijks toezicht op de stabiliteit van het bancaire stelsel verzorgd.

De vraag is echter in hoeverre deze veranderingen in de praktijk een verbetering van het toezicht op de financiële markten inhouden. Zijn we nu voldoende beschermd tegen de volgende crisis? Hoewel het enkele feit dat ondanks de trage en stroperige besluitvormingsproces de belangrijkste financiële spelers in de markt niet langer meer speculeren op de neergang van de euro al een belangrijke verworvenheid van de hervormingen genoemd mag worden, zijn er nog een aantal hobbels op de weg die het succes van de hervormingen op de lange termijn kunnen verstoren. 

In de eerste plaats bevat de nieuwe formele toezichtsstructuur witte plekken die voor een belangrijke deel toe te schrijven aan de compromissen tussen de Europese Raad en de Europese Commissie. Heel duidelijk is dit te zien bij de uitbreiding van de bevoegdheden van de ECB. Ten eerste creëert de nieuwe structuur een onduidelijke rolverdeling tussen de bevoegdheden en de rol van de ECB en de EBA.

De onduidelijkheid vloeit voort uit het feit dat de EBA wordt geacht als toezichthouder van banken binnen de EU op te treden terwijl de ECB als de toezichthouder van de (systeem)banken in de eurozone zal fungeren.

Het zal afhangen van de onderlinge coördinatie en samenspel tussen de beide autoriteiten om deze scheiding in de praktijk in goede banen te leiden. Ook zijn de rollen en de bevoegdheden tussen de ECB en de nationale toezichthouders – met name de centrale banken – niet goed helder afgebakend.

Vóór de hervorming waren de nationale autoriteiten alleen verantwoordelijk voor het toezicht op de (nationale) banken. Nu is bepaald dat de ECB het toezicht krijgt op de grote, als systeembank bestempelde banken en dat de nationale toezichthouders het toezicht op de kleinere banken zullen uitoefenen.

In de praktijk zijn deze groepen lastig van elkaar te scheiden en doen zich voortduren competentievraagstukken voor.  Het worden drukke tijden voor de ‘banking & finance’ en de ‘regulation & competition’ secties van menig advocatenkantoor.

Een tweede punt van zorg is dat naast de meer formeel-juridische inconsistenties de nieuwe structuur van het toezicht geen afdoende remedie zal bieden tegen het bureaupolitieke spel dat de nationale autoriteiten van de lidstaten al onder het vigerende stelsel speelden. Onder ‘bureaupolitiek’ wordt verstaan het fenomeen waarbij uitvoerende organisaties – hier: de nationale toezichthouders – vaak andere belangen dan de nationale of departementale belangen nastreven.

In de praktijk van het Europees effectentoezicht fungeren de AFM, het Britse Financial Service Authority en de andere nationale toezichthouders niet zelden als behartigers van de nationale belangen, ofwel van de belangen van de sector waarop zij toezicht moeten houden. Nationale toezichthouders komen op momenten klem te zitten tussen de toepassing van meer stringente maatregelen op de nationale sector en het risico dat zij daarmee de concurrentiepositie van het nationale bedrijfsleven verslechteren.

De centralisering van bevoegdheden bij de ESMA of ECB heeft dus nog niet de afhankelijkheden tussen nationale toezichthouders onderling en de nationale toezichthouders en de supranationale autoriteiten die ruimte bieden aan bureaupolitiek geheel kunnen opheffen.

Men kan de mens prijzen om zijn inventiviteit bij het bedenken van nieuwe politieke, bestuurlijke en sociaal-economische structuren. Zijn zwakte is het doorzien van de zwakke punten van zijn nieuwe ontwerpen. Er is nog een volgende crisis nodig om hem daarop te wijzen.