Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De triloog: de achter-achterkamer van de EU-wetgeving

Wytze van der Woude, universitair docent staatsrecht aan de Universiteit van Maastricht

Bismarck zei het – vrij vertaald – al: wetgeving is net als worst: hoe minder je ervan weet hoe ze gemaakt worden, des te rustiger je slaapt. Ook voor EU-wetgeving geldt dit adagium.

De totstandkoming van Europese regelgeving is op het eerste gezicht bizar ingewikkeld. Dat komt omdat moet worden voorzien in een procedure waarbij uiteindelijk de drie principale organen van de EU – Commissie, Parlement en Raad – op één lijn moeten worden gebracht. Dit is in de praktijk vrijwel onmogelijk zonder enige vorm van achterkamertjespolitiek. En dat is prima: onderhandelingen die moeten leiden tot compromissen zijn nu eenmaal niet gebaat bij spotlights. Voor het oog van de camera – of op zijn minst een publieke tribune – is het nu eenmaal moeilijk akkoord te gaan met bemiddelingsvoorstellen die niet (geheel) stroken met in eerdere stadia betrokken stellingen.

De Europese wetgevingsprocedure voorziet hier zelfs in door, wat met enig gevoel voor dramatiek, een geïnstitutionaliseerde achterkamer kan worden genoemd: het bemiddelingscomité. Deze achterkamer wordt in veel gevallen echter niet meer betreden en als dat al gebeurt, worden veel van de compromissen die dit comité sluit in een nog kleinere kring voorgekookt. Dit heeft te maken met de opkomst van de zogeheten triloog: een informeel overleg tussen vertegenwoordigers van Commissie, Parlement en Raad. Hoewel ook deze triloog vrijwel onvermijdelijk is, zitten hieraan wat haken en ogen.

De EU-wetgevingsprocedure begint met een voorstel van de Commissie dat eerst in het Parlement en vervolgens in de Raad wordt behandeld. Omdat zowel het Parlement als de Raad wijzigingen kunnen voorstellen (en deze niet noodzakelijkerwijs overeenkomen), lukt het niet altijd in één keer (eerste lezing) tot overeenstemming over de tekst te komen. In dat geval vindt een tweede lezing plaats waarin wederom eerst het Parlement en daarna de Raad het voorstel, alsmede mogelijke amendementen, behandelen. Als beide organen voet bij stuk houden (of het anderszins niet eens kunnen worden over de tekst van het voorstel), wordt er een bemiddelingscomité ingesteld. Als in dit comité uiteindelijk overeenstemming wordt bereikt, kunnen Parlement en Raad het bereikte compromisvoorstel in de derde lezing enkel nog goed- of afkeuren.

Zoals gezegd, kan dit bemiddelingcomité worden beschouwd als een geïnstitutionaliseerde achterkamer. In de beslotenheid van dit comité kunnen amendementen worden uitgeruild en plooien worden gladgestreken. Als het comité bovendien verstandig is samengesteld (vooral rekening houdend met politieke meerderheden in het Parlement), kan het nauwelijks voorkomen dat het voorstel in derde lezing strandt. Toch moet er iets mis zijn met deze systematiek, waardoor het nodig is gebleken toevlucht te zoeken tot een triloog. Als het bemiddelingscomité al een achterkamer van EU-besluitvorming is, dan is een triloog een achter-achterkamer. Dergelijke constructies ontstaan nooit zomaar; de vraag is uiteraard welke redenen schuilgaan achter de opkomst van de triloog.

De twee redenen die eruit springen zijn het logge karakter van het bemiddelingscomité en de mogelijkheid van versnelling van het wetgevingsproces. Allereerst de logheid van het bemiddelingscomité: dit comité bestaat uit 27 vertegenwoordigers van de Raad (die op hun beurt weer de 27 lidstaten vertegenwoordigen) en 27 vertegenwoordigers van het Parlement (die op hun beurt weer een afspiegeling vormen van de politieke verhoudingen in het Parlement). Dit betekent dat er moet worden onderhandeld met maar liefst 54 personen met zeer uiteenlopende achtergronden en agenda’s. Zoiets vergt twee dingen: allereerst een betrekkelijk forse achterkamer en ten tweede – en dat is het belangrijkste – vooroverleg. Het voordeel van een triloog is namelijk dat namens de drie organen wordt gewerkt met een beperkt aantal onderhandelaars, dat doorgaans op de vingers van twee handen te tellen is. Hoe groter het aantal punten waarop in een dergelijke triloog overeenstemming wordt bereikt, des te soepeler verlopen de besprekingen in het bemiddelingscomité.

Het succes van dit soort onderhandelingen zorgt ervoor dat dergelijke trilogen niet alleen plaatsvinden in het voorportaal van een bemiddelingscomité. Het is inmiddels een algemene praktijk om in eerdere stadia van het wetgevingsproces trilogen te organiseren, zodat al in eerste of tweede lezing tot overeenstemming kan worden gekomen. Dit versnelt het wetgevingsproces aanzienlijk, waarmee we bij de tweede reden voor het veelvuldig gebruik van de triloog zijn aanbeland.

Zeker gelet op de logheid van een bemiddelingscomité is een triloog alleszins begrijpelijk. Op het gebruik van trilogen in hele vroege stadia van het wetgevingstraject valt echter wel het een en ander af te dingen. Door aan te sturen op succes in eerste of tweede lezing, ontstaat er een groot risico dat de openbare parlementsbehandeling in deze lezing(en) een wassen neus wordt. Naarmate de discipline van de leden van de grote fracties in het Parlement sterker is, zal nauwelijks kunnen worden afgeweken van de door hen behaalde onderhandelingsresultaten in een triloog. Dit verzwakt het vrije mandaat van deze fractieleden. Immers, elk amendement dat zij nog zouden willen indienen ondermijnt het met veel pijn en moeite behaalde onderhandelingsresultaat en komt hen op scheve gezichten binnen hun fractie te staan. Mede daardoor wordt parlementaire minderheden de kans ontnomen om de wetgeving daadwerkelijk te beïnvloeden. Parlementariërs die problemen ondervinden met het voorstel van de Commissie zouden het liefst in de gelegenheid worden gesteld om in de volle openbaarheid van een eerste, tweede of derde lezing in een betekenisvol debat te treden.

Ook vanuit het perspectief van de Raad zijn trilogen begrijpelijke, maar lastige dingen. Elke lidstaat heeft zitting in de Raad en vertegenwoordigt haar eigen nationale belang. In een bemiddelingscomité zijn alle lidstaten ook vertegenwoordigd (vandaar het absurd hoge aantal onderhandelaars). Aangezien dit bij een triloog niet het geval is, is het maar de vraag op welke manier de belangen van alle lidstaten achter deze gesloten deuren worden gewogen. Dit heeft bovendien grote gevolgen voor de controle die kan worden uitgeoefend door nationale parlementen. Over de Nederlandse opstelling in de Raad en in een bemiddelingscomité kunnen ministers stevig aan de tand worden gevoeld door de Staten-Generaal. Bij trilogen is dat veel lastiger. Uiteraard geldt dat na afloop van een triloog nog steeds bekrachtiging van het onderhandelingsproces moet plaatsvinden in de Raad en dat daarvoor volle verantwoordelijkheid tegenover nationale parlementen wordt gedragen, maar op dat moment geldt vaak dat het gehele, in een triloog onderhandelde, pakket moet worden goed- of afgekeurd en er dus vaak weinig mogelijkheid is voor het bijschaven van het onderhandelingsresultaat. Als in het onderhandelingsteam voor een triloog geen Nederlandse vertegenwoordiger zitting heeft gehad, ontvalt dus een belangrijk deel van de nationale politieke controle. Hoe de onderhandelingen precies zijn verlopen en welke voorstellen zijn uitgeruild voor welke andere, is dan door de Kamers niet altijd te achterhalen. ‘We’ waren er immers niet bij.

Dit artikel verscheen in 'De Hofvijver' nr.30 d.d. 27 mei 2013 .