Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De staatssecretaris: een deerniswekkend ambt?

Luc Verhey, bijzonder hoogleraar constitutioneel recht (Kirchheiner leerstoel), Universiteit Leiden

De staatssecretarissen in het kabinet Rutte II krijgen het zwaar te verduren. Reeds kort na het aantreden van het kabinet moest staatssecretaris van Economische Zaken Verdaas (PvdA) vanwege zijn declaraties als Gelderse gedeputeerde het veld ruimen. Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Mansveld (PvdA) kreeg het verwijt de Kamer niet volledig te hebben ingelicht over de gebrekkig rijdende Fyra-trein. Onlangs lag staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Teeven (VVD) zwaar onder vuur door de tragische dood van Dolmatov tijdens zijn verblijf in vreemdelingenbewaring. En het meest recent kreeg staatssecretaris van Financiën Weekers (VVD) felle kritiek vanwege zijn aanpak van zorgtoeslagfraude. Opvallend is dat hun ministers op het departement steeds buiten schot bleven. Wat is de verklaring daarvoor? Wat is de positie van de staatssecretaris in ons staatsrecht en hoe is zijn verhouding tot de minister, het kabinet en de ministerraad? Zijn staatssecretarissen op dezelfde manier politiek verantwoordelijk als ministers?

De staatssecretaris is in ons staatsrecht een relatief nieuwe figuur. Pas in 1948 is het ambt in de Grondwet geïntroduceerd. De staatssecretaris was vooral bedoeld om de taak van de minister op het ministerie  te verlichten. In het begin bepaalde de minister zelf of het nodig was om zich door een staatssecretaris te laten bijstaan, wie voor die functie in aanmerking kwam en welke taken hij kreeg toebedeeld. Dit komt nog steeds in onze Grondwet tot uiting; artikel 46, tweede lid, bepaalt dat een staatssecretaris in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, optreedt in zijn plaats als minister. De staatssecretaris maakt deel uit van het kabinet, maar is geen lid van de ministerraad. Hij kan wel deelnemen aan vergaderingen van de ministerraad  als vervanger van de minister of als zaken worden besproken die zijn portefeuille betreffen. In de ministerraad heeft hij echter alleen een raadgevende stem.

Als het gaat om de aanstelling van de staatsecretaris is de praktijk inmiddels gewijzigd. Reeds tijdens de formatie worden afspraken gemaakt over het aantal staatssecretarissen, over hun takenpakket en hun politieke kleur en ten slotte over wie als staatssecretaris wordt voorgedragen. Het is dus niet meer alleen een aangelegenheid van de betreffende minister. Deze ontwikkeling laat zien dat de politieke betekenis van de staatssecretaris in de loop van de tijd sterk is toegenomen. Dit heeft zeker ook te maken met diens politieke verantwoordelijkheid. Deze is hybride. Artikel 46, tweede lid van de Grondwet bepaalt dat de staatssecretaris politiek verantwoordelijk is ‘onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister’. Hij is dus zowel aan het parlement als aan zijn minister verantwoording verschuldigd. In de praktijk laat de minister de staatssecretaris echter de vrije hand. Dit laatste veronderstelt wel een sterke vertrouwensband tussen beiden. In het sporadische geval dat de staatssecretaris het vertrouwen verliest van zijn minister, pleegt deze op te stappen. Bekend is het geval van staatssecretaris van Justitie Glastra van Loon (D66). Deze trad in 1975 af nadat de minister van Justitie van Agt (CDA) hem had laten vallen.

Zijn in theorie hiërarchische verhouding tot de minister staat niet in de weg dat de staatssecretaris in de praktijk politiek zelfstandig functioneert. Hij contrasigneert koninklijke besluiten (art. 47 Grondwet), hij dient de beide Kamers alle gewenste inlichtingen te verstrekken (art. 68 Grondwet), moet desgewenst in de Kamer verschijnen (art. 69 Grondwet) en het vertrouwen in hem kan door een Kamermeerderheid worden opgezegd. In theorie kan de Kamer naast de staatssecretaris ook de minister naar de Kamer roepen maar in de praktijk gebeurt dit hoogst zelden. De staatssecretaris wordt kennelijk gezien als een functionaris die zijn eigen politieke boontjes moet doppen. Hij kan dus politiek vol in de wind komen te staan.  Maar daarmee is hij nog niet automatisch deerniswekkender dan een minister. Voor beiden geldt: ‘if you can’t stand the heat get out of the kitchen’. Hooguit zou gesteld kunnen worden dat een minister meer politiek gewicht in de schaal legt dan de gemiddelde staatssecretaris, waardoor een staatssecretaris bij politiek zwaar weer misschien eerder geslachtofferd zal worden. Of dat ook werkelijk zo is, is een vraag die voorwerp kan zijn van nader wetenschappelijk onderzoek. 

Dit artikel verscheen in 'De Hofvijver' nr. 30 d.d. 27 mei 2013.