Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Koninklijke kabinetten

Al tijdens de Bataafse tijd (vanaf 1798) kent ons land ministers, die aanvankelijk overgigens agent en later secretars van staat heetten. Zij waren tot 1848 dienaren van de Koning, die hen benoemde en ontsloeg. Kabinetten bestaan pas vanaf 1848 en vanaf toen waren er ook kabinetsformaties. De Koning benoemt en ontstaat formeel nog altijd de ministers, maar dat gebeurt met toepassing van de ministeriële ontwikkeling. Toch wist de Koning(in) nog wel eens een stempel te drukken op formaties.

1.

kabinets- en ministerraden

Ministers waren zowel tijdens het Staatsbewind (1801-1805) en onder raadpensionaris Schimmelpenninck (1805-1806), en daarna onder de koningen Lodewijk Napolen, Willem I en Willem II bovenal dienaren. Zij gaven leiding aan qua personele bezetting nog kleine departementen of andere bestuursorganen. Vanaf 1814 verdedigden zij in het parlement tevens de wetsvoorstellen die de Koning had ingediend. Het kwam overigens tot omstreeks 1840 ook voor dat anderen, bijvoorbeeld staatsraden, dat deden.

De Koning was verantwoordelijk voor het beleid en de ministers waren aan hem verantwoording schuldig. Tijdens het bewind van Willem I vonden nogal wat ministerswisselingen plaats. Vaak was dat omdat de Koning ontevreden was of omdat het minister niet meer helemaal deed wat de Koning wilde. Pas in 1839 besloten twee ministers op te stappen, nadat de Tweede Kamer belangrijke door hen verdedigde voorstellen had verworpen.

De ministers vergaderden slechts sporadisch samen, soms onder voorzitterschap van de Koning en soms onder leiding van diens zoon of van de vicepresident van de Raad van State. Dat werd een kabinetsraad genoemd. Ook ministers van staat, de algemeen secretaris van staat, en zonen van de Koning namen daaraan deel. Pas in 1823 kwam er echter een reglement van orde. Die vergaderingen dienden vooral om de Koning te informeren. De Koning besliste.

In 1840 werd door herziening van de Grondwet de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd. Daarmee werden ministers - formeel alleen juridisch - mede aansprakelijk voor regeringsdaden. Zij gingen nu ook wetten mee ondertekenen (contraseign). Dat veranderde zowel hun positie ten opzichte van de Koning als ten opzichte van het parlement. Er bestond daardoor ook meer behoefte aan eenheid in het regeringsbeleid en in 1842 kwam er een nieuw reglement van orde van de ministerraad. De ministers vergaderden nu veel vaker, en zonder aanwezigheid van de Koning. Afwisselend trad één van de ministers als voorzitter op.

Als de Koning (en vaak ook de kroonprins) wel aanwezig was, werd nog wel gesproken van een kabinetsraad. De vergaderingen van ministers waren ministerraden. De ministerraad had echter in politieke zin nog geen onafhankelijke positie.

2.

Kabinetten sinds 1848

Dat veranderde door de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848. De Koning regeerde nog wel, maar was niet langer verantwoordelijk. In 1848 werd ook voor het eerst een kabinet geformeerd. De opdracht daartoe kwam van de Koning, die een formateur benoemde (in 1848 was dat Gerrit graaf Schimmelpenninck). Na interne conflicten trad Schimmelpenninck spoedig af, waarna het kabinet verder ging als kabinet-Donker Curtius/De Kempenaer. Toen de Tweede Kamer weigerde verder samen te werken, trad het kabinet af.

In 1849 trad een kabinet-Thorbecke aan en dat voerde een nieuw reglement van orde voor de ministerraad in. Voortaan moest er eenheid van kabinetsbeleid zijn. De notulen van de ministerraad (aanvankelijk gemaakt door de directeur van het Kabinet van de Koning, later door één van de ministers) waren echter summier en de Koning werd buiten veel zaken gehouden.

Bij de formatie drukte de Koning (inmiddels Willem III) aanvankelijk nog een fors stempel op de benoemingen (en dat zou nog een tiental jaren voortduren). Vooral op de posten Buitenlandse Zaken, Oorlog en Marine verlangde de Koning benoeming van 'vertrouwelingen'. In 1852 hield hij de benoeming van een Joods Tweede Kamerlid tot minister van Justitie tegen.

In 1853, na de Aprilbeweging, trok de Koning de formatie vrijwel geheel naar zich toe. Via de directeur van het Kabinet van de Koning, zorgde hijzelf voor een nieuw kabinet-Van Hall, dat het liberale kabinet-Thorbecke kon aflossen. Nadat dit kabinet in 1856 was gevallen, kwam er opnieuw een koninklijk kabinet, onder leiding van Van der Brugghen. Spoedig bleek echter dat een kabinet niet goed kon regeren zonder voldoende steun in de Tweede Kamer.

Dat betekende nog niet dat de Koning zich zo maar ministers (of een kabinet) liet opdringen. Vooral het formeren van kabinetten door Thorbecke leverde spanningen op. Na de val van het tweede kabinet-Thorbecke in 1866 en een mislukte liberaal kabinet-Fransen van de Putte gaf de Koning volop steun aan een conservatief kabinet; zelfs toen dat kabinet in conflict met de Tweede Kamer kwam. Uiteindelijk zegevierde echter in 1868 het parlement. De belangstelling voor en rol van de Koning bij formaties nam nadien sterk af.

Daarna nam de rol van de Koning bij formaties en het regeringsbeleid sterk af, niet het minst omdat Willem III zelf zijn interesse voor staatszaken verloor.

3.

Wilhelmina

Zijn dochter Wilhelmina, die in 1898 regerend vorstin werd, had veel meer belangstelling voor kabinetsformaties. Binnen de constitutionele grenzen trachtte zij soms invloed uit te oefenen. Tijdens het liberale kabinet-De Meester belegde zij zelfs nog eens een kabinetsraad, om daarin haar zorgen over de defensie te uiten. In 1908 gaf zij volop steun aan vorming van een christelijk kabinet onder leiding van Heemskerk, om zo Abraham Kuyper, met wie zij op slechte voet stond, de pas af te snijden.

Uit de studies van dr. Puchinger weten we dat Wilhelmina ook nadien nog enige invloed uitoefende bij formaties. In 1922 verhinderde zij het aanblijven zonder nieuwe formatie van het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck, hoewel de rechtse partijen bij de verkiezingen hun meerderheid hadden behouden. In 1939 benoemde zij de katholieke staatsraad Koolen tot informateur, hoewel geen enkele fractie daartoe had geadviseerd, en vrijwel iedereen dat een onbegrijpelijke keuze vond. Het werd gezien als een poging om Colijn aan het bewind te houden.

4.

Bezettingsjaren

Toen koningin en kabinet in 1940 naar Engeland uitweken (overigens zonder dat zij daarover onderling contact hadden gehad) veranderde voor beide de staatsrechtelijke positie. Het ontbreken van een parlement maakte dat koningin Wilhelmina voor zichzelf een belangrijke staatkundige rol kon opeisen. Zij beschouwde zich als vertegenwoordiger van het Nederlandse volk.

Met steun van Gerbrandy zette zij in 1940 niet alleen de vervanging door van De Geer als premier (de andere ministers konden zich daarin vinden), maar zij verhinderde tevens het aanblijven van De Geer als minister van Financiën. Het verlies van vertrouwen bij de koningin was voor enkele ministers (Dijxhoorn, Van Angeren, Kerstens) reden om af te treden.

Overigens werd de verhouding met Gerbrandy in de loop van de Bezetting ook steeds moeizamer. De koningin hoopte op staatkundige 'vernieuwing' na de bevrijding, terwijl Gerbrandy steeds de constitutionele verhoudingen wilde bewaken. Diens prestige als oorlogspremier verhinderde dat hij al begin 1945 werd vervangen.

5.

Het laatste koninklijke kabinet

Na de bevrijding kon koningin Wilhelmina nog eenmaal een belangrijk stempel drukken op de formatie. Het was haar initiatief om prof. Willem Schermerhorn tot formateur te benoemen, al moest zij accepteren dat naast hem Willem Drees een zelfde functie kreeg. De benoeming van Schermerhorn was duidelijk ingegeven door de wens om tot vernieuwing te komen. Schermerhorn was daar voorstander van.

De realiteit bleek echter te zijn dat de oude partijen grotendeels terugkeerden en dat vorming van een brede progressieve partij (de Partij van de Arbeid) niet tot de 'doorbraak' leidde. De teleurstelling over het uitblijven van vernieuwing was een belangrijke reden voor Wilhelmina om in 1948 terug, en later af te treden.

De koninginnen Juliana en Beatrix opereerden bij formaties strikt binnen de grondwettelijke grenzen, al werd de keuze voor een bepaalde (in)formateur soms gezien als een persoonlijke interventie. Zonder voldoende politieke 'rugdekking' was een eigen koers echter onmogelijk geworden. Mogelijk was er in 1958 wel sprake van enige invloed toen de benoeming van vicepremier Struycken tot (interim-)premier werd verhinderd en in 1963 toen KVP-leider De Kort ongeschikt werd bevonden voor een premierschap. Ook toen gold echter dat politici die mening dekten. De rol van de Koning bij formaties en kabinetsbenoemingen is definitief uitgespeeld.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 25 november 2013.