Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

'Kwestie van gezag'

Joop van den Berg schreef een drieluik over het Kamervoorzitterschap. Deze columns zijn afgelopen weken verschenen op www.parlement.com. De laatste in deze reeks verscheen afgelopen vrijdag 24 januari.

1.

Machtig en onmachtig

Het Tweede Kamervoorzitterschap is niet altijd even betekenisvol geweest; de macht ervan heeft zich in golfbewegingen ontwikkeld.

Wie in 1796, bij de aanvang van onze parlementaire geschiedenis, voorzitter werd van de volksvertegenwoordiging werd een machtig man. De voorzitter van de Nationale Vergadering was immers tevens staatshoofd, premier en minister van Buitenlandse Zaken. De kans dat Anoushka van Miltenburg tot zulk hoog ambt zou zijn geroepen, is klein. Hoewel? De concentratie van macht was dan wel groot, ze was tevens zeer kortstondig. Het voorzitterschap duurde maar veertien dagen.

De Staatsregeling van 1798 voorzag in een uiteen halen van wetgevende vergadering en executieve, zodat zulke combinatie niet meer zou voorkomen. Toch wil dat niet zeggen dat het parlementaire voorzitterschap voorgoed een onbelangrijk ambt werd. De belangrijkste maker van de Grondwet van 1814, Gijsbert Karel van Hogendorp, stelde in een Schets daarvoor uit 1812 nog een Raadpensionaris voor. Daarmee was een soort premierschap bedoeld, dat werd gecombineerd met het voorzitterschap van de ene parlementaire vergadering die Van Hogendorp voorzag, de Staten-Generaal.

Dat feest ging niet door. Willem I zag helemaal niets in een premier, net zo min als zijn voorganger en stichter van het koninkrijk (1806), Lodewijk Napoleon. Wel werd de combinatie mogelijk van het vicepresidentschap van de Raad van State – oorspronkelijk gedacht als de centrale executieve – en het voorzitterschap van de Staten-Generaal. Korte tijd zou Van Hogendorp nog in die dubbelfunctie terechtkomen en die zelfs combineren met het ministerschap van Buitenlandse Zaken. En dat niet voor slechts veertien dagen. De combinatie duurde echter maar een jaar: Van Hogendorp was een te groot lastpak voor de koning.

Vanaf dat ogenblik was het met de cumulatie van functies rond het voorzitterschap afgelopen. In het Verenigd Koninkrijk van 1815 - 1830 werd het voorzitterschap van zowel Eerste als Tweede Kamer (eerst vanaf 1815 kennen wij het tweekamerstelsel) een jaar lang afwisselend uitgeoefend door een vertegenwoordiger van de zuidelijke en dan weer van een der noordelijke provincies. Aldus werd de tamelijk onbetekenende maar wel van nette familie afkomstige jhr. J.E.N. van Lynden van Hoevelaken de eerste voorzitter van de Tweede Kamer zoals wij die nu kennen. Vanaf het moment dat de Belgen voor zichzelf begonnen, werd het voorzitterschap jaarlijks gewisseld tussen vertegenwoordigers van een der overgebleven elf provincies. Wat ook al niet bijdroeg tot een ambt met veel macht of gezag bekleed. Dat zal ook 's Konings bedoeling zijn geweest.

Het zijn de radicale liberalen geweest, die vanaf de jaren veertig van de 19e eeuw zijn gaan proberen aan het ambt weer gewicht te geven, met het oogmerk de zelfstandige macht van de Tweede Kamer tegenover koning en kabinet te versterken. De eerste die daartoe langer dan een jaar op zijn post kon blijven was de gematigde liberaal G.I. Bruce die van 1845 tot 1847 voorzitter was.

Toch duurde het ook na 1848 nog wel even, voordat het Kamervoorzitterschap het vereiste gewicht verkreeg. In de jaren vijftig en zestig stelden de doctrinaire liberalen van Thorbecke, een minderheid in de Tweede Kamer, zich tevreden met de brave en nogal manipuleerbare oud-burgemeester van Amsterdam en mislukte oud-minister van Binnenlandse Zaken, G.C.J van Reenen. Hij bleef elf jaar in het ambt tot aan zijn vertrek naar de Raad van State; zijn grootste voordeel voor de Kamer was dat hij naar verhouding goed overweg kon met de grillige koning Willem III.

In 1869 voelde de Kamer zich sterk genoeg om de doctrinaire Arnhemse liberaal, W.H. Dullert aan de koning ter benoeming voor te dragen. (Formele verkiezing van de voorzitter kennen wij pas sinds 1983.) Dullert stond al lang bekend als 'het wakend geweten van het reglement van orde'. Hij gaf straf leiding aan de Kamerdebatten. Zulk bijna 'aggressief' voorzitterschap heeft de Kamer na Dullert, die het ambt twaalf jaar heeft uitgeoefend, niet meer gekend. Hij heeft het gewicht van het ambt inderdaad sterk vergroot en dat, zonder enige eigen bevoegdheid tot disciplinair ingrijpen.

Pas na 1886, toen representanten - van meer rumoerige democratische partijen - de Kamer gingen bevolken, werd het door het inmiddels liberale establishment in de Kamer wijs gevonden de voorzitter meer instrumenten in handen te geven dan alleen het formele recht leden te interrumperen om hen op hun plichten te wijzen. Zoals wij die nu kennen in de art. 58 tot 62 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.

Deze column verscheen op 27 december 2013.

2.

Partijdig en onpartijdig

Voorzitters van de Tweede Kamer zijn zeker niet steeds onpartijdig geweest, maar het verwijt van partijdigheid kwam altijd hard aan.

De macht van de Kamervoorzitter heeft historisch gesproken een duidelijke golfbeweging doorgemaakt. Zowel aan het begin van de Bataafse Republiek als in het eerste jaar na 1813 werd het ambt gecombineerd met een of meer executieve taken, die aan het voorzitterschap een sterke macht toekenden. In beide perioden werden daaraan beperkingen toegebracht: het voorzitterschap van de Nationale Vergadering duurde telkens slechts veertien dagen; de cumulatie van ambten bij Van Hogendorp in 1814 werd bruusk beëindigd door Willem I.

Sedertdien zakte het ambt geruime tijd weg in gebrek aan betekenis, totdat de liberale stroming van 1848 het ambt weer opvijzelde, minder door er macht en bevoegdheid aan toe te kennen dan door de keuze van een actieve en alerte voorzitter en dat dan voor vele jaren. In de vorige column wezen wij al op de persoon van W.H. Dullert, de rondborstige liberaal uit Arnhem en trouwe adept van Thorbecke, die er na de lichtelijk chaotische jaren zestig van de negentiende eeuw als voorzitter werk van ging maken. Hij hield dat twaalf jaar vol, van 1869 tot 1881; telkenjare werd hij door de Tweede Kamer herkozen.

Pas na hem werd de voorzitter geleidelijk voorzien van een aantal bevoegdheden om in het parlementaire debat in te grijpen, leden het woord te ontnemen of zelfs de toegang tot de vergadering tijdelijk te ontzeggen. Dullert had dat nog niet nodig gehad, maar hij had ook nog van doen met merendeels notabele heren.

Naar hedendaagse maatstaven ging Dullert daarbij nogal partijdig te werk. Liberale medeleden legde hij weinig in de weg, ook als zij zich niet erg hoffelijk gedroegen. Des te sneller greep hij in, als hem de woorden niet bevielen van vertegenwoordigers van de opkomende confessionele stromingen. Bête noire was de Bossche katholiek, F.J.E. van Zinnicq Bergmann, die door zijn collegae niet geheel toevallig Van Zanik werd genoemd. De man had doorgaans veel woorden nodig. Hij werd door Dullert wel erg vaak tot de orde geroepen.

Ook het Venlose opgewonden standje, notaris J.H.L. Haffmans, moest het bij deze voorzitter nogal eens ontgelden. Dat ging zover, dat in een een-tweetje tussen zeven liberalen en de voorzitter aan de laatste de bevoegdheid werd verschaft het Kamerdebat te beëindigen zodra hij de zaak voldoende bediscussieerd achtte. Van Zinnicq zag de bui onmiddellijk hangen: dat gaf een liberaal voorzitter de bevoegdheid om op een moment dat hem en zijn meerderheid het beste uitkwam de (katholieke) minderheid de mond te snoeren.

Van Zinnicq kwam nog niet op het idee uit wraak obstructie te plegen. Dat deden later wel de sociaaldemocraten, voor het eerst in 1911, toen de voorzitter de discussie over sociale zekerheidswetten na de eerste termijn al wilde beëindigen. Het leverde hem een reeks van verzoeken tot hoofdelijke stemming op, die uren in beslag namen, ongeveer de tijd die nodig zou zijn geweest voor een tweede termijn van het debat. Obstructie werd in de jaren rond de Eerste Wereldoorlog zoal geen vertrouwd dan toch een herhaaldelijk voorkomend tafereel, waartegen niet elke voorzitter even goed was opgewassen. Dit heeft sterk bijgedragen aan de behoefte hem met meer bevoegdheden tot ingrijpen toe te rusten.

De ooit zo ‘lijdende katholieke minderheid’ zou vanaf 1920 ruim 52 jaar de voorzitter leveren. Onder hen de voormalige werkgeversbestuurder, L.G. Kortenhorst, die liefst vijftien jaar voorzitter bleef, het lengterecord in de parlementaire historie. Er zijn echter momenten geweest dat de fractie van de Partij van de Arbeid dat graag had voorkomen. Voor het eerst sinds Dullert was er immers het verwijt van partijdigheid aan Kortenhorst in 1958.

In de toch al opgefokte sfeer onmiddellijk na het ontslag van de PvdA-ministers uit het vierde kabinet-Drees wegens een conflict over zijn belastingvoorstellen, stelde de Kamervoorzitter doodleuk voor over die voorstellen te stemmen, met inbegrip van een amendement van de katholieke fractieleider Romme. Dat amendement had nu juist de breuk veroorzaakt met de PvdA. Daarop liepen de Kamerleden van de PvdA demonstratief de zaal uit. In 1959 stemde de fractie van de PvdA op een ander als voorzitter. Helpen deed het de ‘rode minderheid’ niet, evenmin als in de eeuw daarvoor de ‘roomse minderheid’ was geholpen.

Het bleef Kortenhorst echter aankleven: het verwijt van partijdigheid komt in de Tweede Kamer hard aan.

Deze column verscheen op 10 januari 2014.

3.

Bekwaam en onbekwaam

Een Kamervoorzitter wordt niet makkelijk wegens onbekwaamheid ontslagen. Maar zachtjes opzij zetten is eerder gebeurd.

De macht van het Kamervoorzitterschap is vanaf het oppermachtige begin van 1796 – absolute ‘vorst’, zij het voor slechts veertien dagen – weggezakt in onbeduidendheid, totdat het in de loop van de negentiende eeuw dankzij liberale inspanning weer aan gewicht heeft gewonnen. Zelfs werd de voorzitter rond de wisseling van negentiende en twintigste eeuw weer met meer enige macht bekleed. Wat alles te maken had met nieuwe generaties van nogal rumoerige, linkse Kamerleden. Het ambt heeft het echter in twee eeuwen parlementaire geschiedenis primair moeten hebben van het gezag van zijn bekleder, meer dan van zijn machtsmiddelen. Dirk Fock, van 1917 tot 1920 liberaal Kamervoorzitter in een tijd van christelijke dominantie, heeft er al op gewezen dat een voorzitter met gepast gebruik van humor verder komt dan met de knoet van het reglement van orde. Gerdi Verbeet zou, misschien onbewust, zijn richtlijn met succes volgen.

Als het op gezag en dus bekwaamheid aankomt, is het wel prettig als de voorzitter daar dan ook daadwerkelijk over beschikt. Als die competentie er is, dan wordt zelfs partijdig optreden geslikt, zoals dat het geval was bij de doctrinair-liberale volgeling van Thorbecke, W.H. Dullert en veel later, na 1945, bij de katholieke voorzitter, L.G. Kortenhorst.

Niet iedere voorzitter in de geschiedenis is een toonbeeld van competentie gebleken. In een vorige aflevering hebben wij het al gehad over G.C.J. van Reenen, wiens voornaamste kwaliteit was dat hij goede betrekkingen met de koning (Willem III) onderhield. In bijna alles gaf hij de doctrinair-liberale stroming, hoezeer ook een minderheid, haar zin. Hij vond het allemaal best, als de vergadering maar tegen 16.00 was beëindigd en hij aan de borrel kon. De liberalen vonden de kneedbare Van Reenen de best mogelijke voorzitter, juist in jaren waarin het gevecht om het primaat van het parlement nogal chaotische tonelen veroorzaakte. Het waren immers de weinig verheffende jaren van twee Kamerontbindingen kort achter elkaar en een ‘regen van moties’ uit een humeurig geworden Tweede Kamer. Dullert moest er vanaf 1869 weer de wind onder zien te krijgen.

De meest treurige vertoning leverde echter Frederik graaf van Bylandt (volgeling van de christelijk-historische leider De Savornin Lohman), die niet opgewassen was tegen het lawaai en soms zelfs obstructie van de sociaaldemocraat J.H.A. Schaper en de zijnen, in 1911 en 1912. Kamerleden en ministers klaagden over hem steen en been. Totdat koningin Wilhelmina er genoeg van kreeg en bij de derde verkiezing van de graaf in 1911 weigerde op Prinsjesdag naar het Binnenhof te komen.

Niet heel tactisch, omdat nu iedereen dacht dat zij bang was voor de Rode Dinsdagmars van de SDAP voor algemeen kiesrecht, op diezelfde dag gehouden. Lohman wilde van zijn kant Van Bylandt niet laten vallen, omdat hij vreesde anders ds. J.Th. de Visser naar voren te moeten schuiven. En ja, als er een dominee Kamervoorzitter kon worden, waarom dan niet een katholiek priester? De gedachte alleen al! Nu echter stond de koningin een tikkeltje voor gek. Een jaar later accepteerde Lohman de vervanging van Van Bylandt door de katholieke (niet-priester) jhr. Octaaf van Nispen tot Sevenaer.  Majesteit kon weer met goed fatsoen de Troonrede komen uitspreken, in weerwil van een nieuwe mars door Den Haag van de SDAP.

Eigenlijk gek, dat de koningin moest forceren, wat de Tweede Kamer zelf had moeten doen. Dan trof het nog, dat destijds de voorzitters van beide Kamers elk jaar werden gekozen of liever, ter benoeming aan de koning(in) werden voorgedragen. Koningin Wilhelmina had daardoor weliswaar de bevoegdheid de voordracht van Van Bylandt te weigeren, maar daar begon zij niet aan. Dat was al te riskant, omdat dit, zelfs onder Willem I, nooit was gebeurd.

Intussen heeft, sinds de grondwetsherziening van 1983, de Koning geen bevoegdheid meer tot benoeming van een voorzitter van Eerste of Tweede Kamer. Het is dus ook niet aan te nemen dat hij zich met het huidige voorzitterschap van de Tweede Kamer zal bemoeien, ook al zou hij vinden dat meer competentie voor de uitoefening van het ambt vereist is dan nu wordt geleverd. Als de Tweede Kamer die onvoldoende acht – op zijn minst lijkt het daarop – dan zal zij zelf moeten optreden.

Dit is het derde deel in een serie van drie columns over het voorzitterschap van de Tweede Kamer. De vorige twee delen zijn verschenen op 27 december 2013 en 10 januari 2014.

Deze column verscheen op 24 januari 2014.

4.

Bibliografie

  • In de eerste plaats zijn dat de pagina’s op deze website over de voorzitter, te vinden onder het bannertje ‘Tweede Kamer’.

Voorts:

  • Jan Willem Brouwer en Peter van der Heiden (red.), 'Het kabinet Drees IV en het kabinet Beel II. Het einde van de rooms-rode coalitie.' in: Parlementaire geschiedenis van Nederland na 1945, deel 6  (Den Haag 2004);
  • Cees Fasseur, Wilhelmina, De jonge koningin  (Amsterdam 1998);
  • Arnold Ising, In de Kamers der Staten-Generaal. Herinneringen en indrukken, 1850 – 1886 (‘s Gravenhage 1892);
  • Sagittarius, Parlementaire portretten. De aftredende helft van de Tweede Kamer der Staten-Generaal  (Amsterdam 1869);
  • Erie Tanja, Goede politiek. De parlementaire cultuur van de Tweede Kamer, 1866 – 1940  (Amsterdam 2011);
  • Jouke Turpijn, Mannen van gezag. De uitvinding van de Tweede Kamer, 1848 – 1888  (Amsterdam 2008).

Deze bijdrage verscheen  in 'De Hofvijver' nr. 38 d.d. 27 januari 2014.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 27 januari 2014.