Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Wat gebeurt er als de Nederlanders tegen het associatieakkoord stemmen?

Peter Van Elsuwege is professor Europees Recht aan de Universiteit Gent. Ook is hij betrokken bij het Centre for the Law of EU External Relations (CLEER) bij het Asser Instituut in Den Haag en bij het Centre for Russian International, Socio-Political and Economic Studies (CERISE) van de Universiteit Gent.

Op 6 april wordt er in Nederland een referendum gehouden over het associatieakkoord tussen de Europese Unie en Oekraïne. Dit is een direct gevolg van de Wet raadgevend referendum, die op 1 juli vorig jaar in werking trad. Met deze wet kunnen burgers een raadgevend referendum aanvragen over de meeste wetten en verdragen die door het parlement worden aangenomen.

Het Burgercomité EU, een stichting die de EU kritisch volgt, en de populaire anti-establishment weblog GeenStijl sloegen de handen ineen om samen de benodigde 300.000 handtekeningen te halen. Dat juist deze overeenkomst het onderwerp werd van publiek debat, is vooral een kwestie van toeval. De wet van 8 juli 2015 betreffende de goedkeuring van het associatieakkoord met Oekraïne was simpelweg de eerste wet die werd aangenomen nadat de referendumwet van kracht werd. Het was dus de eerste mogelijkheid om deze nieuwe wet te testen. De cruciale vraag is natuurlijk wat de consequenties zijn van een Nederlands nee tegen de goedkeuringswet. Dat scenario is niet geheel ondenkbaar, omdat de eerste peilingen wijzen op een significante meerderheid voor het ‘nee’-kamp.

Het is opvallend dat de overheid geen duidelijk antwoord geeft op deze vraag. Premier Rutte liet weten dat de regering wacht op de uitkomst van het referendum voordat besloten wordt over de implicaties. Het Europees Parlement nam kennis van het aanstaande referendum en ‘vertrouwt erop dat de Nederlanders zullen besluiten op basis van de merites van het verdrag en dat zij de voordelen die uit het akkoord voortvloeien voor de EU als geheel en voor Nederland in het bijzonder zullen onderkennen’. Commissievoorzitter Juncker wees er op zijn beurt op dat een tegenstem ‘de deur kan openen naar een grote continentale crisis’, zonder uit te leggen waarom dat zo zou zijn.

De juridische implicaties van een Nederlandse tegenstem kunnen in principe zeer beperkt zijn. Het referendum is consultatief en er is een opkomstdrempel van dertig procent. Maar, als de goedkeuringswet wordt afgewezen door een grote meerderheid van de bevolking, kunnen politieke leiders die uitkomst moeilijk zomaar naast zich neerleggen. Dit bleek ook na het consultatief referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in 2005. Ondanks het raadgevende karakter van het referendum, betekende de nee-stem dat de Nederlandse regering het verdrag niet kon ratificeren. Het verdrag kon daardoor niet zomaar in werking treden, vanwege de bepalingen in de herzieningsprocedure voor verdragen (Artikel 48, Verdrag betreffende de Europese Unie). Men kan stellen dat ook voor het associatieakkoord tussen de EU en Oekraïne, een zogeheten gemengd akkoord ondertekend door de EU en de achtentwintig lidstaten, ratificatie vereist is door alle partijen voordat de overeenkomst in werking kan treden. Echter, er zijn grote verschillen tussen een wijziging van primaire EU-wetgeving en het ratificeren van een gemengd akkoord. Het belangrijkste verschil is dat een groot deel van de associatieovereenkomst behoort tot exclusieve bevoegdheden van de Europese Unie. In sommige gevallen is het overduidelijk (zoals de handelsonderdelen behorende tot het Gemeenschappelijk Handelsbeleid van de Europese Unie), in andere gevallen is het wat minder duidelijk (door de zogeheten ‘impliciete bevoegdheden’-doctrine die is vastgelegd in artikel 3, lid 2 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU)). Een besluit van Nederland om de associatieovereenkomst niet te ratificeren zou daarom niet dezelfde verstrekkende consequenties hoeven hebben als het afwijzen van het Grondwetverdrag.

Een pragmatische oplossing voor zo’n situatie, die nog steeds zeer hypothetisch is, zou het aannemen van een ‘wijzigingsprotocol’ bij de associatieovereenkomst kunnen zijn. Dit is precies wat er gebeurde nadat Zwitserland niet in staat bleek om de overeenkomst over de Europese Economische Ruimte (EER) te ratificeren. Het meest zichtbare gevolg van zo’n formeel amendement aan de overeenkomst is dat Nederland verwijderd wordt als een van de verdragsluiteinde partijen. Een consequentie daarvan is dat de bepalingen uit het associatieakkoord, die behoren tot de beleidsterreinen van de lidstaten, niet geldig zijn in Nederland. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de bepalingen over de mobiliteit van werknemers (artikel 18 van de overeenkomst). De meeste onderdelen van het verdrag betreffen echter bevoegdheden van de EU, waardoor het uitblijven van Nederlandse deelname slechts beperkte gevolgen heeft. Belangrijker is de positie die Nederland zal aannemen in de Raad, die de overeenkomst nog steeds officieel moet sluiten namens de EU. De Europese Commissie diende het voorstel in op 23 mei 2013 en het Europees Parlement keurde de overeenkomst goed op 16 september 2014, parallel aan de goedkeuring in het Oekraïens parlement: de Verchovna Rada. In overeenstemming met artikel 218 (6) van het VWEU, zal de Raad een besluit nemen om de overeenkomst in werking te laten treden. Het besluit is nog niet genomen en vereist unanimiteit.   

Het valt nog te bezien of een negatieve uitkomst in het Nederlandse referendum de officiële goedkeuring van de EU in de weg zal staan. Het referendum beperkt zich tenslotte tot de vraag of het Nederlandse volk de goedkeuringswet goed- of afkeurt. Die wet is door het Nederlandse parlement aangenomen, het referendum gaat dus alleen over de Nederlandse deelname aan de overeenkomst. Wat betreft de deelname van de EU aan het akkoord betreft, is er een andere ratificatieprocedure met een voorstel van de Commissie, instemming van het Europees Parlement en een besluit van de Raad. Een (hypothetisch) Nederlands veto tegen het raadsbesluit na het referendum zou de essentie van het onderscheid verwaarlozen. Het zou geen overwinning voor de democratie zijn, zoals de Nederlandse initiatiefnemers beweren, maar eerder het tegenovergestelde. Als een relatief klein deel van de bevolking uit een relatief kleine lidstaat in staat is om een overeenkomst te blokkeren die reeds is aangenomen door 29 nationale parlementen én het Europees Parlement, is dat met recht opmerkelijk te noemen. Het zou de consistentie en legitimiteit van het Europese buitenlands beleid ondermijnen, omdat vergelijkbare overeenkomsten onaangeroerd zouden blijven.

Tot slot, een groot deel van de associatieovereenkomst is al voorlopig in werking getreden. Een Nederlands besluit om de goedkeuringswet af te wijzen zal hier niet automatisch verandering in brengen, omdat het die delen betreft die behoren tot de bevoegdheid van de Europese Unie (zoals aangegeven in de Raadsbesluiten hieromtrent). De voorlopige toepassing blijft gelden tot wanneer ofwel de Raad het akkoord formeel goedkeurt (waarna het akkoord in werking treedt) of zou beslissen dat de EU in de onmogelijkheid verkeerd het akkoord te sluiten (door de houding van Nederland in de Raad). Een dergelijk veto van Nederland is om bovengenoemde reden onwenselijk. Mocht dit toch worden toegepast, ontstaat een unieke juridisch situatie die enkel via overleg in de Raad kan worden opgelost. Door toevoeging van interpretatieve verklaringen of bepaalde protocollen die tegemoet komen aan de positie van Nederland, zou het akkoord als dusdanig op EU niveau kunnen blijven bestaan. In afwachting van een dergelijke oplossing, blijft de voorlopige toepassing van het akkoord gelden. Met andere woorden, de directe juridische implicaties zullen naar verwachting minimaal zijn, zelfs als Nederland het akkoord niet ratificeert. De impact zal groter zijn op het politieke niveau. Een overweldigende tegenstem zou vrij beschamend zijn voor de Nederlandse regering, op dit moment tijdelijk voorzitter van de Raad. Het zou ook schadelijk zijn voor de EU als geheel, met het aanstaande Brexit-referendum en de toename van euroscepticisme in het hele continent in het achterhoofd.

Dit stuk is eerder in het Engels verschenen op www.verfassungsblog.de


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 februari 2016.