Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Een novelle voor staatsrechtelijke haarkloverij

Careljan Rotteveel Mansveld, Montesquieu Instituut Den Haag

Op 11 februari 2016 nam de Tweede Kamer als hamerstuk de novelle aan waarmee er voor Caribisch Nederland een kiescollege wordt ingesteld – of op elk eiland een kiescollege – om voor dat deel van Nederland de leden van de Eerste Kamer te kiezen. De novelle wijzigt de reeds door de Tweede Kamer aangenomen ‘overwegingswet’ tot wijziging van de Grondwet ‘strekkende tot het opnemen van een constitutionele basis voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het regelen van de betrokkenheid van hun algemeen vertegenwoordigende organen bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.’ De Tweede Kamer kwam daarmee tegemoet aan de wens van de Eerste Kamer de leden van deze Kamer niet rechtstreeks door de eilandraden te laten kiezen – waar ook niet-Nederlanders zitting in kunnen hebben. Dan zouden immers niet-Nederlanders invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer kunnen hebben, wat de senatoren ongewenst achtten. Na wat heen-en-weer gepraat, ook met de Tweede Kamer en de eilandsraden, kwam het kabinet als oplossing met een kiescollege - waarin alleen Nederlandse staatsburgers zitting in kunnen hebben. Het diende daarvoor bovengenoemde novelle in.

Het bijzondere is nu dat deze novelle een reeds door de Tweede Kamer aangenomen ‘overwegingswet’ moet wijzigen. Dat is in de parlementaire geschiedenis nog niet eerder gebeurd en roept ook vragen op. Immers, een wijziging van de Grondwet is aan een zware procedure onderhevig: een gewone wet, de overwegingswet, ‘verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen’, aldus artikel 137 Gw. Na de gewone wetgevingsprocedure - waarbij amendering door de Tweede Kamer en/of wijziging door de regering mogelijk is, en na de bekrachtiging en afkondiging van de overwegingswet, wordt de Tweede Kamer ‘ontbonden’ – in de praktijk wordt gewacht op nieuwe verkiezingen – en het voorstel tot wijziging van de Grondwet wordt dan in de nieuwe gekozen Tweede Kamer in behandeling genomen. Dit voorstel moet dan met twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer worden aangenomen. Tijdens de behandeling zijn amenderingen en/of wijzigingen door de regering in tweede lezing niet meer mogelijk.

Dat de regering een tweedelezingsvoorstel indient dat gewijzigd is ten opzichte van het overwegingsvoorstel is uitgesloten. Dat ligt ook besloten in de verplichte ontbinding van de Tweede Kamer: de gedachte is dat de kiezer zich bij nieuwe verkiezingen uit kan spreken over het ‘overwegingsvoorstel’, hoewel in de praktijk grondwetswijzigingen geen onderdeel van verkiezingsprogramma’s en –campagnes uitmaken. Zou het voorstel in gewijzigde vorm worden ingediend dan kan de kiezer over de wijziging geen uitspraak meer kunnen doen.

Een wet wijzigt de overwegingswet

Terug naar de bijzondere novelle. Kan deze novelle, - een gewone wet – de overwegingswet ‘wel’ wijzigen zodat de grondwetswijziging in tweede lezing gewijzigd ingediend gaat worden? De regering ziet daar geen probleem in. In de Memorie van Toelichting van de novelle zeggen de bewindslieden: ‘uit de parlementaire geschiedenis bij de algehele grondwetsherziening van 1983 blijkt dat een novelle bij een verklaringswet mogelijk is’, waarbij zij verwijzen naar een brief uit 1976 (TK 13.871 nr. 1- blz. 7) van het toenmalige kabinet aan de Tweede Kamer over de inwerkingtreding van de verschillende wetsvoorstellen die moesten leiden tot de algehele Grondwetsherziening van 1983. In die brief opperden de bewindslieden toen de mogelijkheid van een novelle indien een reeds door beide Kamers aanvaard, bekrachtigd en afgekondigd overwegingsvoorstel – de algehele Grondwetswijziging van 1983 ging gepaard met enkele verschillende overwegingsvoorstellen - gewijzigd moest worden:

 

(…)

Het belangrijke aandeel, dat de Kamers zullen hebben in de gewichtige en omvangrijke arbeid, die een algemene grondwetsherziening inhoudt, brengt mee, dat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van amendering of zelfs verwerping van wetsontwerpen. Bij hun samenhang en verwevenheid kan dit licht tot gevolg hebben dat andere wetsontwerpen moeten worden gewijzigd. Is wijziging nodig van een reeds door beide Kamers aanvaard wetsontwerp, dat door bekrachtiging wet is geworden, dan zal hiertoe een novelle vereist zijn. Het is dan zeker wenselijk, dat de te wijzigen wet inmiddels is afgekondigd.

(…)

(TK 13.871 nr. 1- blz. 7)

Eigenlijk verwijst de minister hier niet naar een novelle in de zin dat een wetsvoorstel dat nog in behandeling is in de Eerste Kamer gewijzigd moet worden. Het gaat hier om een wijzigingsvoorstel voor een overwegingsvoorstel dat reeds aanvaard, bekrachtigd en afgekondigd is. De huidige ‘kiescollegenovelle’ is nog wel in behandeling van de Eerste Kamer en daarom daar niet echt mee te vergelijken. Deze novelle is een significant voorbeeld van het ‘verkapte recht van amendement’ dat de Eerste Kamer zich via de novellecultuur heeft toegeëigend – hoewel het kabinet en de Tweede Kamer natuurlijk wel moeten meewerken. Immers deze novelle is ook niet technisch maar echt inhoudelijk van aard.

Onderwerp van verkiezingsstrijd

Moet dan toch niet de novelle als een 'overwegingswet' worden beschouwd die in twee lezingen moet worden behandeld? Laten we het vooral – net als de regering – pragmatisch bekijken. De bedoeling van de Grondwetgever is dat Eerste en Tweede Kamer een Grondwetswijziging twee maal behandelen, en dat, door ontbinding van de Tweede Kamer, ook de kiezer zich over de wijziging van de Grondwet kan uitspreken. En inderdaad, mocht voor de komende Tweede Kamerverkiezingen de overwegingswet én de novelle ook door de Eerste Kamer zijn aangenomen, zijn bekrachtigd en zijn afgekondigd, dan kan het instellen van (een) kiescollege(s) op Caribisch Nederland in de partijprogramma's voor de volgende Tweede Kamerverkiezingen worden opgenomen en onderwerp zijn van de verkiezingsstrijd.

Constitutioneel is dan nog wel van belang dat het voorstel in tweede lezing wordt ingediend zoals het overwegingsvoorstel dat voorstelt. Daarom achten de bewindslieden het terecht van belang dat – ter voorkoming van onduidelijkheid over de verklaring van de wetgever in eerste lezing – de novelle in werking is getreden voordat de voorgestelde verklaringswet wordt bekrachtigd:

 

(…)

Aldus komt één (gewijzigde) verklaringswet in de zin van artikel 137 Grondwet tot stand. In tweede lezing zal de regering dan één wetsvoorstel indienen, waarin de in de (gewijzigde) verklaringswet omschreven verandering is opgenomen.

(…)

(TK 34.341, nr. 3)

Met andere woorden, op het moment dat de Koning de verklaringswet bekrachtigt, wijzigt de overwegingswet door de reeds in werking getreden novelle. Materieel gezien is dan in ieder geval aan de bedoeling van de Grondwetgever voldaan.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 februari 2016.