Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De verhouding Europa-Nederland. Een voorbeeld aan de hand van een recent gewezen arrest van het EU-Hof

Mr. Aniel Pahladsingh is jurist bij de Raad van State (momenteel werkzaam bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken) en rechter-plaatsvervanger bij de rechtbank Rotterdam en mr. Jim Waasdorp is ambtenaar van staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

De Nederlandse rechtsorde staat niet op zichzelf. Ontwikkelingen in Europa kunnen namelijk direct gevolgen voor die rechtsorde hebben. In deze bijdrage schetsen wij de verhouding Europa-Nederland aan de hand van het op 15 februari 2016 gewezen arrest van het EU-Hof inzake J.N. tegen de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.[1] Aanleiding voor dit arrest is een prejudiciële vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de geldigheid van een bepaling uit de Opvangrichtlijn die het mogelijk maakt om asielzoekers in bewaring te stellen wanneer zij een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde.[2] De Afdeling heeft het EU-Hof gevraagd of die mogelijkheid strookt met rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat heeft bepaald dat een asielzoeker alleen mag worden opgesloten met het oog op uitzetting.[3]

De feiten in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 15 februari 2016

Op 8 januari 2014 is tegen J.N. onder meer een terugkeerbesluit genomen inhoudende dat hij de Europese Unie onmiddellijk moet verlaten. Met dat besluit is de terugkeerprocedure gestart. Verder is een inreisverbod voor de duur van tien jaren uitgevaardigd. Beide instrumenten zijn afkomstig uit de Terugkeerrichtlijn.[4] In 2015 is J.N.in Nederland aangehouden voor het plegen van diefstal en overtreding van dat inreisverbod. Tussen 1999 en 2015 is hij in Nederland 21 keer veroordeeld tot geldboeten en gevangenisstraffen voor hoofdzakelijk diefstallen. Gedurende zijn strafrechtelijke detentie heeft J.N. een vierde asielverzoek ingediend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft die indiening tot gevolg dat het terugkeerbesluit van rechtswege is vervallen met ingang van de dag waarop de asielwens is geuit. Daarom mag de terugkeerprocedure niet meer worden voortgezet.[5] Toch is J.N. aansluitend op het einde van de strafrechtelijke detentie in bewaring gesteld met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde.

Het oordeel van het EU-Hof

In het arrest van 15 februari 2016 heeft het EU-Hof de door de Afdeling gestelde prejudiciële vraag als volgt beantwoord:

"Bij het onderzoek van artikel 8, lid 3, eerste alinea, onder e), van de [Opvangrichtlijn] is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze bepaling in het licht van de artikelen 6 en 52, leden 1 en 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kunnen aantasten."[6]

Eerste consequentie van het arrest: De beoordeling van de geldigheid

Het EU-Hof heeft de geldigheid van de bepaling uit de Opvangrichtlijn uitsluitend beoordeeld aan de hand van de grondrechten uit het EU-Handvest en niet aan de hand van andere grondrechten, zoals het EVRM. Het EU-Hof bevestigt hiermee de autonome rechtsorde van de Unie waarin het EU-Handvest formele gelding heeft.

Tweede consequentie van het arrest: Bewaring van asielzoekers die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde is toegestaan

Het EU-recht staat toe dat een asielzoeker in bewaring wordt gesteld wanneer de nationale veiligheid of de openbare orde dit vereist. De EU-wetgever heeft naar het oordeel van het EU-Hof met de vaststelling van artikel 8, derde lid, aanhef en onder e), van de Opvangrichtlijn een juist evenwicht gevonden tussen enerzijds het recht van de asielzoeker op vrijheid en anderzijds de vereisten in verband met de bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde. Daartoe is van belang dat die bepaling onderworpen is aan een reeks voorwaarden die tot doel hebben om het gebruik daarvan strikt te omkaderen. Eén van die voorwaarden is dat sprake moet zijn van een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde.

Voor de praktijk is van belang hoe de lidstaten de begrippen ‘nationale veiligheid’ en ‘openbare orde’ moeten invullen.

Het begrip 'nationale veiligheid' omvat zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat. Het dekt de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, evenals de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen. 

Het begrip 'openbare orde' veronderstelt naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt in elk geval ook dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Derde consequentie van het arrest: Een ingeleide terugkeerprocedure wordt hervat in plaats van opnieuw opgestart

Volgens het EU-Hof vereist het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn dat een ingeleide terugkeerprocedure, in het kader waarvan een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, kan worden hervat in het stadium waarin zij is onderbroken door het uiten van een asielwens. De lidstaten mogen niet de verwezenlijking van de met die richtlijn nagestreefde doelstelling in gevaar brengen, te weten: de invoering van een doeltreffend terugkeerbeleid van illegale vreemdelingen.

Gelet op de loyaliteit van de lidstaten en de vereisten van doeltreffendheid moet zo spoedig mogelijk worden voldaan aan de verplichting tot verwijdering van een illegale vreemdeling. Daarom heeft een herhaald asielverzoek niet tot gevolg dat een terugkeerbesluit vervalt en dat de terugkeerprocedure opnieuw moet worden ingeleid.

 

[1] HvJ EU, 15 februari 2016, nr. C-601/15 PPU, J.N. tegen de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

[2] Zie artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van de Opvangrichtlijn. Deze richtlijn luidt voluit: Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (Pb 2013 L 180).

[3] EHRM, 22 september 2015, nr. 62116/12, Nabil e.a. tegen Hongarije, www.echr.coe.int.

[4] Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (Pb 2008 L 348). Over het inreisverbod vindt op 14 april 2016 een symposium plaats bij Sdu Uitgevers te Den Haag. Zie voor meer informatie: http://www.sdujuridischeopleidingen.nl/site/aanbod/detail/symposium-inreisverbod.20073945.html.

[5] Bijv. ABRvS, 6 september 2012, nr. 201202876/1/V4, JV 2012/441, ECLI:NL:RVS:2012:BX7457, www.raadvanstate.nl.

[6] HvJ EU, 15 februari 2016, nr. C-601/15 PPU, J.N. tegen de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, punt 83.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 februari 2016.