Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Het ontstaan van de vertrouwensregel van het parlementaire stelsel

Paul Bovend'Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen

Op 27 september 1866, bijna honderdvijftig jaar geleden, nam de Tweede Kamer voor het eerst in haar geschiedenis een motie van wantrouwen aan. Zij was zeer ontstemd over de overstap van minister Mijer naar de functie van Gouverneur-Generaal van Nederlands-Indië, nadat hij kort daarvoor nog  als formateur van het kabinet was opgetreden. De beroemde motie-Keuchenius, gericht tegen deze handelwijze, luidde als volgt:

‘De Kamer, de gedragslijn van het Kabinet ten opzigte van de uittreding van den Minister van Koloniën, Mr. P. Mijer, afkeurende, gaat over tot de orde van dag’.

De regering reageerde op deze motie van afkeuring met Kamerontbinding. Daarbij kreeg de Kamer te horen dat zij inbreuk maakte op het prerogatief van de Koning, om overeenkomstig artikel 72 van de Grondwet ministers te benoemen en hen ‘naar welgevallen’ te ontslaan. Koning Willem III riep de kiezers zelfs op zijn regering te steunen tegen deze opstandige Kamer.

Na de ontbindingsverkiezingen bleef het kabinet aan, maar kort daarna, in 1867, brak opnieuw een conflict uit tussen kabinet en Kamermeerderheid, ditmaal over een aangelegenheid van buitenlands beleid (de Luxemburgse kwestie). De Tweede Kamer verwierp de begroting van Buitenlandse Zaken, waarna het kabinet ontslag aanbood. De Koning weigerde het ontslag te aanvaarden en ontbond de Tweede Kamer.

Deze keer bleef de Tweede Kamer zich na de ontbindingsverkiezingen verzetten tegen de regering. De Kamer nam de motie-Blussé aan, ‘dat geen landsbelang de jongste ontbinding van de Kamer heeft gevorderd’. De regering legde deze motie in eerste instantie naast zich neer, maar zag vervolgens dat de Kamer opnieuw de begroting van Buitenlandse Zaken verwierp. En daarmee werd het kabinet voor een voldongen feit geplaatst. Een ontslag van het kabinet zou slechts voorkomen kunnen worden door opnieuw de Kamer te ontbinden. Tot een tweede Kamerontbinding kwam het echter niet in dit serieuze constitutionele geschil tussen regering en Kamermeerderheid. Na enige aarzeling bood het kabinet zijn ontslag aan, en ging de Koning over tot de vorming van een nieuw kabinet. Daarmee was uiteindelijk het pleit beslecht ten gunste van de Tweede Kamer.

Betekenis

De vraag is welke betekenis deze beroemde gebeurtenissen van 1866-1868 hebben gehad voor het ontstaan van de vertrouwensregel. Deze, nog altijd niet in de Grondwet verankerde, hoofdregel van het parlementaire stelsel houdt in dat een minister of staatssecretaris, of een geheel kabinet, niet kan aanblijven indien deze, of indien het kabinet, niet langer geacht kan worden het vertrouwen van een parlementaire meerderheid te hebben. Is deze vertrouwensregel in die jaren definitief gevestigd of bepaalde zij, al of niet sluimerend, ook daarvoor al de verhoudingen tussen regering en parlement?

Duidelijk is dat al vanaf 1815 in de Grondwet was vastgelegd dat de Koning ministers benoemde en hen ontsloeg ‘naar welgevallen’. Evenzeer duidelijk is dat de Grondwet in 1815 met dit ’naar welgevallen ontslaan’ niet bedoelde uit te sluiten dat het parlement zeggenschap zou kunnen verwerven over het ontslag van ministers. Immers tot 1840 waren de ministers slechts ondergeschikte ambtenaren van de Koning die hem assistentie verleenden bij zijn beleid. De Koning kon hen, anders dan bij gewone ambtenaren, naar welgevallen (willekeurig) ontslaan. Van een vertrouwensregel was bij deze hiërarchische verhoudingen tussen Koning en ministers uiteraard geen sprake.

De Koning is onschendbaar...

De totstandkoming van het contraseign bij de grondwetsherziening van 1840 wijzigde fundamenteel de verhoudingen in de regering. Vanaf dat moment waren de ministers niet meer ondergeschikt aan de Koning, al zullen sommige dat niet meteen beseft hebben. De minister werd een zelfstandig bewindspersoon naast de Koning. En daarmee is de grondwetsherziening van 1840 een noodzakelijke voorwaarde voor het ontstaan van de vertrouwensregel geweest.

Vanaf 1840 ontwikkelde zich de (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid die in 1848 in de Grondwet werd vastgelegd met de woorden: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk’. Met de totstandkoming van de ministeriële verantwoordelijkheid was een tweede belangrijke voorwaarde vervuld voor de ontwikkeling van de vertrouwensregel.

In 1848 zien we voor het eerst dat de Koning bij de vorming van een kabinet een formateur aanwijst die ervoor moet zorgen dat een kabinet optreedt dat steun heeft van een parlementaire meerderheid. De vertrouwensregel ontwikkelt zich daarna geleidelijk. Het is niet goed mogelijk een exacte geboortedatum van de vertrouwensregel aan te wijzen. De gebeurtenissen van 1866 en 1868 markeren vooral ook de verhouding tussen de vertrouwensregel en de bevoegdheid van de regering om de Kamer te ontbinden. In die jaren komt vast te staan dat de regering het verlies van het vertrouwen van een Kamermeerderheid niet kan ontwijken door, middels Kamerontbinding, herhaaldelijk een kiezersuitspraak uit te lokken. De regering mag de Kamer niet meer dan een keer ontbinden bij een politiek geschil met een Kamermeerderheid.

Een regel in ontwikkeling

Ook na 1868 is sprake van een voortgaande ontwikkeling van de vertrouwensregel, bijvoorbeeld met betrekking tot de vraag of zij in relatie tot beide Kamers werkt, en welke betekenis zij heeft voor het proces van kabinetsvorming. Interessant daarbij is dat de werking van de vertrouwensregel in de beginjaren vooral gekenmerkt werd door heftige confrontaties tussen kabinet en Kamermeerderheid, waarbij de Kamer begrotingen verwierp of een motie van wantrouwen aannam.

Die heftige conflicten komen sinds het begin van de twintigste eeuw zelden meer voor. De laatste keer dat de Kamer een motie van wantrouwen, gericht tegen het kabinet, aannam, was in 1939. De vertrouwensregel werkt tegenwoordig subtieler, in de achterkamertjes op het Binnenhof, waar de politieke akkoorden gesloten worden om zich te verzekeren van parlementaire meerderheidssteun. De gedachte is echter hetzelfde gebleven. Een kabinet kan niet aanblijven zonder het vertrouwen van een parlementaire meerderheid.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 maart 2016.