Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Vertrouwensregel: hoe zit het in het buitenland?

Aalt-Willem Heringa is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Maastricht

Voor de verhouding kabinet/ministers en Staten-Generaal geldt de niet gecodificeerde vertrouwensregel. De grondwetgever had er in 1983 van afgezien om die regel als zodanig in de grondwet op te nemen, ook om te voorkomen dat een codificatie toekomstige ontwikkelingen zou belemmeren. Hij geldt wel, maar is er niet als geschreven regel. Daarom is het ook een beginsel. De Gemeentewet (en zo ook de Provinciewet en de WolBES) benoemen het vertrouwen tussen bestuurders en vertegenwoordigend lichaam wel. Zo bepaalt art. 49 Gemeentewet: “Indien een uitspraak van de raad inhoudende de opzegging van vertrouwen in een wethouder er niet toe leidt dat de betrokken wethouder onmiddellijk ontslag neemt, kan de raad besluiten tot ontslag…..” Na benoeming door de raad (art. 35 lid 1) geldt dat er vertrouwen is, dat echter kan worden opgezegd. En pas daarna kan de wethouder worden gedwongen tot uitslag. Dat laat uiteraard onverlet dat een wethouder te allen tijde zelf ontslag kan nemen (art. 43 lid 1). Een vertrouwensregel  dus, met aanduiding dat het vertrouwen kan worden beëindigd door de raad, met als gevolg het ontslag. Zo’n regeling kan niet letterlijk worden overgenomen voor de relatie tussen de Staten-Generaal en het kabinet omdat aldaar het staatshoofd benoemt en ontslaat. Uiteraard had de Grondwet wel kunnen bepalen dat een bewindspersoon, resp. het kabinet aan het staatshoofd zijn ontslag aanbiedt indien vanuit de Staten-Generaal gebleken is van opgezegd vertrouwen.

Hoe hebben enkele landen om ons heen vertrouwensregel en parallel daaraan ontslag van bewindslieden geregeld? Opgemerkt moet eerst worden dat in de enkele landen die ik hierna de revue zal laten passeren in het algemeen de parlementaire verhoudingen stabieler zijn, met kleinere (of geen) coalities (en dus ook minder gedoe). Dat is waar te nemen in het VK (met een uitzonderlijke coalitie tussen 2010 en 2015), in Duitsland (met de laatste jaren een grote coalitie van CDU/CSU en de SPD) en eveneens in Frankrijk met momenteel een relatief grote meerderheid van links. Dat gegeven hangt in die landen samen met (de werking van) het kiesstelsel, dat bij alle drie relatief grote stabiele meerderheden en partijen bevordert.

Duitsland

De Duitse grondwet heeft inderdaad gecodificeerd dat er een vertrouwensregel geldt tussen Bondsdag en bondskanselier. De laatste wordt verkozen door de Bundestag (op voorstel van de president; dat aspect is net andersom dan bij ons) en daarna benoemd door de president. En hij kan ontslagen worden bij een speciale procedure: het vertrouwen kan en mag alleen worden opgezegd door een opvolger te benoemen, waarbij de president wordt verzocht om de kanselier te ontslaan en de nieuwe te benoemen. Een zittende kanselier mag ook om vertrouwen vragen; als dat niet door de meerderheid van de Bundestag wordt gegeven kan de kanselier de president vragen om de Bundestag te ontbinden. Komen deze procedures nu vaak voor? Nee, ze zijn eerder uitzondering dan regel. En daarmee hebben we het ook wel gehad: geen individuele vertrouwensrelatie tussen ministers en Bundestag en geen regeling dat individuele bewindspersonen kunnen worden ontslagen. Al kan aftreden, of ontslag (door de president, op voordracht van de kanselier) altijd.

Frankrijk

De Franse grondwet spreekt niet van een vertrouwensregel, maar wel van “engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement”(art. 49). En spreekt verder van een ‘motion de censure’. Die is aan een speciale procedure onderworpen . Ook kan de regering een wetsvoorstel koppelen aan de vertrouwenskwestie: wordt in zo’n geval geen motion de censure aangenomen, dan is daarmee het wetsvoorstel aanvaard. Dat is niet een te pas en onpas voorkomende procedure, maar wordt wel met een zekere regelmaat toegepast om opstandige parlementariërs van de coalitie in het gareel te krijgen. Wat staat er te doen als een ‘motion de censure’ is aanvaard? Wel, dan moet de minister-president het ontslag van het kabinet aanbieden aan de president. Die heeft dan twee opties: 1) het ontslag aanvaarden en een nieuwe minister-president (en ministers) benoemen, of overgaan tot ontbinding van de nationale Assemblée. Dat laatste is niet meer voorgekomen sinds de verkiezingen voor Assemblée en de President gelijk zijn gaan lopen en zijn gesteld op 5 jaren. Sindsdien zijn de parlementaire meerderheid en de politieke kleur van de President (en dus de regering) aan elkaar gelijk.

Verenigd Koninkrijk

In het Verenigd Koninkrijk is er, net als in Nederland, weinig geregeld, en hangt benoeming en ontslag van gewoonte en conventies aan elkaar. Het weinige dat geregeld is (sinds 2011) is dat de premier niet meer naar believen Hare Majesteit kan verzoeken het Lagerhuis te ontbinden. De koningin benoemt als premier degene die daartoe de steun heeft van de meerderheid in het Lagerhuis; bij een meerderheid van één partij is dat eenvoudigweg de leider van die partij. Deze premier kan uiteraard met een vote of censure tot aftreden worden gedwongen, maar erg waarschijnlijk is het slagen daarvan niet. Wat vaker voorkomt is dat een zwakke premier of een premier die in grote problemen komt, door de eigen parlementaire fractie wordt afgezet en dat tevens door die fractie een nieuwe leider wordt benoemd die daarna door het staatshoofd zal worden benoemd als premier. Ministers zijn uiteraard verantwoording verschuldigd zowel voor het collectief van de regering als wel voor zijn eigen portefeuille en handelen. De premier heeft een grote vrijheid om ministers en andere bewindslieden die een ‘liability’ zijn geworden te (doen)  ontslaan of op een andere post te (doen) benoemen. Overigens hebben beide huizen (Lagerhuis en Hogerhuis) wel in 1997 het bereik van de ministeriële (collectieve en individuele) verantwoordelijkheid vastgesteld en regels gesteld over de informatieplicht van bewindslieden.

Europa

Binnen de EU zijn, net als in Frankrijk en Duitsland, het vertrouwen tussen Europees Parlement en Commissie, een collectieve. Het EP heeft louter zeggenschap over de benoeming van de Commissievoorzitter, en over de Commissie als geheel, en kan slechts het ontslag van de Commissie als geheel effectueren. Al kan een dreiging daarmee gestoeld worden op het zwakke optreden van één lid van de Commissie, als drukmiddel aan de voorzitter om die Commissaris te ontslaan (art. 17 lid 6 VEU: een lid van de Commissie neemt ontslag op verzoek van de voorzitter). Het woord ’vertrouwen’ komt in de verdragen niet voor, wel is de procedure van afkeuring geregeld (art. 234 VWEU: eis van twee-derde meerderheid!), waarna de Commissie als geheel ontslag neemt.

Het blijkt dat het op zich wel degelijk mogelijk is moties van afkeuring en procedures van benoeming en ontslag nader te regelen. Niet door te definiëren wat we onder vertrouwen verstaan, maar door vast te leggen hoe een ontbrekend vertrouwen kan leiden tot ontslag van leden van de regering, of de regering als geheel. Zelfs in dier voege dat ontbinding van het parlement is gereguleerd (soms niet mogelijk is zoals ten aanzien van het EP). Zijn die stelsels nu daardoor stabieler en/of efficiënter? Dat is een te vergaande conclusie, omdat aannemelijk is dat de kiesstelsels en de regels over fractievorming (EP) aan die stabiliteit een veel grotere bijdrage hebben geleverd. Maar behulpzaam lijken de beperkende regels in Frankrijk en Duitsland wel te zijn geweest.