Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Vertrouwensregel 1939-nu

Bert van den Braak, Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden

De conventie dat een kabinet ontslag aanbiedt als de Tweede Kamer wantrouwen heeft doen blijken, is sinds 1868 onomstreden. Reeds daarvan verbonden ministers consequenties uit het ontbreken van voldoende vertrouwen. De regel ligt aan de basis van het uitgangspunt dat kabinetten moeten worden gevormd die ten minste kunnen rekenen op vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal. 

Over de vraag of er ook voor de Eerste Kamer een vertrouwensregel geldt, kan worden getwist. Formeel is die regel er, maar effectuering ervan blijft feitelijk achterwege, omdat moties van wantrouwen in de Eerste Kamer als strijdig worden gezien met het politieke primaat van de Tweede Kamer. Op één (zwakke) poging in 2012 na heeft in de Senaat bij kabinetten de vertrouwensvraag dan ook nooit gespeeld.

Slechts drie pogingen

Sinds 1868 is er in de Tweede Kamer drie keer (1939, 1982, 2012) een poging gedaan een kabinet direct na de totstandkoming weg te sturen. Dat slaagde alleen in 1939, toen Colijn een kabinet (Colijn V) had gevormd, dat in de Tweede Kamer op slechts 29 van de 100 zetels kon rekenen. In 1982 verwierp de Tweede Kamer echter een motie-Bakker (CPN) na de vorming van het derde kabinet-Van Agt en in 2012 gebeurde het zelfde met een motie-Wilders bij het aantreden van het kabinet-Rutte II.

Sinds 1939 is het verzekeren van voldoende steun om het eerste debat met de Tweede Kamer te kunnen 'overleven', dan ook voorwaarde voor een succesvolle formatie. Dat een kabinet daarbij formeel steunt (of binding heeft) met een parlementaire minderheid is daarbij niet doorslaggevend. Dat bleek in 1966 (kabinet-Zijlstra), 1973 (kabinet-Den Uyl) en 2010 (kabinet-Rutte I), die zich tijdens de formatie slechts van gedoogsteun wisten te verzekeren.

Afkeuring of wantrouwen

Het vaststellen van vertrouwen is deels geïnstitutionaliseerd via een motie. Verwerping van een motie van wantrouwen betekent dat het vertrouwen is bevestigd. Aanneming van een motie van afkeuring (soms moeilijk te onderscheiden van een motie van wantrouwen) bevestigt het tegendeel. Na 1939 is echter nooit een 'expliciete' motie van wantrouwen aangenomen.

Daarnaast kan evenwel ernstige tegenwerking bij de uitvoering van maatregelen eveneens als uiting van 'wantrouwen' worden gezien, maar daarover oordeelt het kabinet dan zelf. Uitspreken dat een stemmingsuitslag (verwerping van een wetsvoorstel of aanvaarding van een motie of amendement) onaanvaardbaar is, zet de vertrouwenskwestie op scherp.

Dat was in 1966 het geval bij de 'zakelijke' motie-Schmelzer, die door het kabinet-Cals als een gebrek aan vertrouwen werd gezien. In 1989 was zelfs de indiening van een motie door regeringsfractie VVD al voldoende voor premier Lubbers om te concluderen dat er sprake was van wantrouwen.

Ernstige kritiek, maar geen motie, waren reden voor het aftreden van de ministers Van Eekelen en Opstelten, en van de staatssecretarissen Van der Linden, Linschoten, Weekers en Mansveld. Wel tot aftreden leidde het ontvallen van steun van de eigen fractie (Stikker in 1951, Brokx in 1986, Ter Veld in 1993) of van de 'andere' regeringsfractie (Braks in 1990).

Bewindspersonen

Ten aanzien van de bewindspersonen ligt de vertrouwenskwestie iets gecompliceerder dan bij kabinetten. Voor hen geldt dat vertrouwen deels institutioneel wordt vastgesteld, maar deels - en zelfs vaker - informeel wel of niet bestaat. Wantrouwen hangt dan grotendeels af van het eigen 'gevoel'. In 1950 bleek dat bij minister Schokking die na ernstige kritiek op zijn defensiebeleid aftrad en in 1958 uit de impliciete afkeuring van het beleid van staatssecretaris Kranenburg in de helmenaffaire. Pikant bij dat laatste was dat de Eerste Kamer bij zijn aftreden de doorslag gaf.

Wat afkeuring en wantrouwen is, valt soms niet direct te bepalen. In 1981 nam de Tweede Kamer dankzij steun van enkele CDA-leden een tegen het stadsvernieuwingsbeleid van staatssecretaris Brokx gericht motie aan. Een (andere) Kamermeerderheid oordeelde echter dat die motie niet de betekenis had van een motie van wantrouwen. Brokx kon aanblijven.

In 2006 werd het 'optische' verschil tussen een motie van wantrouwen en een motie van afkeuring mede als argument gebruikt om Rita Verdonk te handhaven als minister. Sommige staatsrechtgeleerden betoogden toen dat daarmee de vertrouwensregel uit 1868 over boord was gezet. Zij stelden dat er geen verschil is tussen afkeuring en wantrouwen. Er waren echter twee kanttekeningen te maken bij hun stellingname.

Ten eerste speelde de kwestie rond dit mogelijke aftreden in een demissionaire periode. De ministers (inclusief Verdonk) hadden hun ontslag al aangeboden en zij waren op toch al van plan om op te stappen zodra er een nieuw kabinet zou zijn. In 1868 waren de ministers dat niet van plan. 

De Tweede Kamer had bovendien zelf 'gezondigd' tegen de staatsrechtelijke conventie dat conflicten met een demissionair kabinet moeten worden vermeden, juist omdat de vertrouwensregel in die fase niet goed kan functioneren. De minister (of het kabinet) kan dan immers niet meer met aftreden dreigen, omdat er al een ontslagaanvrage ligt. Dat argument was in juli 1956 voor Oud reden geweest om een debat (na de Kamerverkiezingen) af te wijzen met demissionair minister Beel over de affaire rond de Haagse burgemeester Schokking.

Ten tweede accepteerde de Tweede Kamer uiteindelijk de uitkomst dat de minister aanbleef. Argument was dat niet alleen zij maar ook haar VVD-collega's van mening waren dat een aangenomen motie (over asielzoekers) onuitvoerbaar was. Vertrek van alle VVD-ministers had tot een 'minikabinet' geleid. Wel droeg Verdonk een deel van haar portefeuille (asielbeleid) over aan de minister van Justitie.

Eerste Kamer

Hoewel er staatsrechtelijk niets de Eerste Kamer ervan hoeft te weerhouden ook de vertrouwensregel te hanteren, is dit in de praktijk toch weinig voor de hand liggend. Niettemin kwam de PVV-fractie in 2012 met een motie van wantrouwen. Die kreeg echter buiten de PVV geen steun. 

Bij de behandeling van de voorstellen tot Grondwetsherziening in de jaren zeventig had minister De Gaay Fortman geconstateerd dat er geen vertrouwensregel is, maar dat de vertrouwenskwestie wel 'sluimert'. Dat geldt dan echter primair bewindslieden. Als zij het vertrouwen verliezen van de meerderheid van de Eerste Kamer en ook ernstig onder vuur liggen in de Tweede Kamer kan daaruit wantrouwen worden afgeleid. In 1962 zag VVD-minister Visser van Defensie in het opzeggen van het vertrouwen door de 'eigen' VVD-Eerste Kamerfractie echter geen reden tot aftreden. Premier De Quay verklaarde dat dit niet nodig was, gezien het vertrouwen van de meerderheid dat de Tweede Kamer nog in de minister had.

Conclusie

De vertrouwensregel stond na 1868 feitelijk nooit ter discussie, maar er kan soms discussie zijn over wat als wantrouwen moet worden beschouwd en wat als ernstige tik op de vingers. Een kabinet kan na aanneming van een afkeurende motie stellen: wij zien dit [oordeel] niet als wantrouwen en dus blijven zitten. Uiteindelijk oordeelt ook de Tweede Kamer over de vraag of die conclusie terecht is getrokken.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 30 mei 2016.