Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Hoe het VK traag uit de EU schuifelt

Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU is voor de derde keer uitgesteld, nu tot 31 januari 2020 uiterlijk. Zo begint de energievretende Brexit Europa te gijzelen. Tegelijk zijn beide partijen na 3,5 jaar bekvechten het eindelijk wel eens over een gedetailleerde uitstapregeling.

1.

Beruchte backstop weg (1)

Het akkoord EU-VK lijkt op een oud plan dat al circuleerde onder de vorige Prime Minister Theresa May. De veel besproken ‘backstop, waarover de EU maandenlang niet wilde heronderhandelen, is er helemaal uit. Dat betekent een elementair verschil voor de toekomstige relatie tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk.

Zodra de Britten uit de EU en Euratom stappen, grenst EU-land Ierland aan Noord-Ierland als deel van het VK. Die ‘backstop moest om grootscheepse smokkel te voorkomen desnoods een ‘prikkeldraad’-grens langs Noord-Ierland (dus dwars door Ierland) worden.

Maar zoiets wilde de EU, aangevoerd door Ierland, vermijden. Zo’n uitdagende versperring brengt het politiek gevoelige Goede Vrijdagakkoord tussen Noord-Ierland/het VK en anderzijds Ierland van 1998 in gevaar. ‘Dat akkoord maakte destijds een eind aan een bloedige dertigjarige oorlog die nu weer kan opvlammen’, waarschuwen de grensbewoners.

2.

Beruchte ‘backstop’ weg (2)

Tot ieders opluchting vonden Ierland, EU en het VK onverwacht een compromis dat de ‘backstop wegneemt. Noord-Ierland blijft uiteraard in de nieuwe Britse douane-unie, maar volgt tegelijk een aantal Europese regels. Belfast neemt de controles en inning van douaneheffingen op zich. Dat gebeurt in de Noord-Ierse havens, waardoor de grens met de EU onzichtbaar in de Ierse zee komt liggen.

Voor goederen die Noord-Ierland binnenkomen vanuit het VK of andere derde landen, wordt het EU-tarief toegepast, tenzij de eindbestemming Noord-Ierland is. In dat geval zijn voor die goederen geen douanerechten verschuldigd als zij vanuit het VK afkomstig zijn. Het VK-tarief is van toepassing als die goederen uit een derde land komen.

Een vergelijkbaar systeem geldt voor de veterinaire en fytosanitaire controles (voor dieren resp. planten). Voor de btw en accijnzen blijven in Noord-Ierland eveneens de Europese regels van kracht, maar de opbrengst is uiteraard voor de Britten. Die mogen met hun tarief de Ieren niet onderbieden.

Op die basis kan Noord-Ierland onderdeel worden van handelsakkoorden die het VK met andere landen wil sluiten. Een gezamenlijk comité van Britse en EU-experts werkt dit alles nader uit. Vanaf het moment dat het Verenigd Koninkrijk vertrekt, tot eind volgend jaar verandert de relatie met de EU niet. Die overgangsperiode kan vervolgens tot 2022 voortduren. Het VK moet dan allerlei verplichtingen nakomen en behoudt alle rechten, maar voortaan zonder inspraak

3.

Beruchte ‘no deal’ weg

Prime Minister Boris Johnson, in functie sinds eind juli, stuurde wekenlang aan op vertrek uit de EU per 31 oktober op basis van een breuk, tenzij de ‘backstop zou verdwijnen. In geval van zo’n ‘no deal’ was er geen overgangsperiode om de klap op te vangen en kwam het recht van de EU tegenover het VK plotseling buiten toepassing. Dit scenario zou hier en ginds chaos hebben veroorzaakt.

Op 10 oktober bedachten de creatieve Johnson en zijn geslepen Ierse collega Leo Varadkar te elfder ure nabij Liverpool echter een compromis. Daarop volgde een lange eindsprint van dagenlang onderhandelen. Op 17 oktober sloten vervolgens de Europese Commissie en het Verenigd Koninkrijk op die basis een Terugtrekkingsakkoord op basis van artikel 50 VEU.

 
Boris Johnson en Leo Varadkar © Flickr/Number 10

Nadat de officiële Britse en Europese onderhandelaars er alsmaar niet uitkwamen, bedachten de Ierse premier Leo Varadkar en zijn Britse collega Boris Johnson de kern van het uiteindelijke compromis.

Dit akkoord is vervolgens die dag bekrachtigd door de Europese Raad in Brussel bijeen in de genoemde Artikel 50 samenstelling, dus zonder het VK (de zogenaamde EU-27). Volgens premier Rutte ‘is het aldus gelukt om een cirkeltje en een vierkant samen in een hokje te krijgen.”

De Europese Raad nodigt de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers plus vanzelfsprekend de Britse autoriteiten nu uit de nodige stappen te zetten om te zorgen dat het akkoord per uiterlijk 31 januari 2020 in werking kan treden. Tegelijk heeft de Europese Raad zijn grote waardering uitgesproken voor het solide werk van EU-hoofdonderhandelaar Michel Barnier. De Fransman gaat na de Brexit via een nieuwe UK Task Force het verdere beraad met de Britten leiden.

4.

Naar Noord-Iers smokkelnest?

De EU legt hier risicovolle taken in de handen van de autoriteiten in Noord-Ierland. Dit was tot voor kort dan ook onbespreekbaar. ‘Uitzonderlijke situaties vragen soms uitzonderlijke oplossingen’, zo reageert EU-onderhandelaar Michel Barnier die onderhandelde met zijn Britse collega Stephan Barclay. Barnier wijst erop dat bij conflicten de EU-wet- en regelgeving in Noord-Ierland van toepassing is, terwijl het toezicht ligt bij de Commissie, met desnoods een laatste woord voor het Europese Hof van Justitie.

Via moderne technologie (camera’s en dergelijke) willen partijen vermijden dat smokkel via de onzichtbare grens met de Ierse Republiek de kop opsteekt. De uitvoering wordt niettemin een bureaucratie waarover het laatste woord nog niet is gezegd.

Het compromis over Noord-Ierland is, in tegenstelling tot de vroegere dreigende ‘backstop, blijvend. Alleen het parlement daar kan er te zijner tijd een eind aan maken. Doen ze dat over minimaal vier jaar dan moet een nieuwe oplossing gevonden worden. Lukt dat niet, dan doemt de nu vermeden zichtbare grens, die ‘backstop alsnog op.

De tijd zal leren of deze opbouw van Noord-Ierland mogelijk een groot smokkelnest maakt. De loopholes dienen zich al aan. ‘In Noord-Ierland komt vlees binnen tegen nul procent, terwijl Ierland een heffing van tachtig procent oplegt. Dan staan er altijd lieden op die hieruit voordeel willen halen’, waarschuwt de Ierse economieprofessor, Martina Lawless, in het Vlaamse dagblad de Tijd. De Ulster Farmers Union vraagt zich bezorgd af of de massale melkproductie en het schapenvlees van Noord-Ierland wel grenzeloos naar de Ierse Republiek mag blijven gaan.

5.

In allerlaatste seconden

Vorig jaar is hier voorspeld dat de Brexit-onderhandelaars pas op het aller, állerlaatste moment, dus na jaren aanslepend beraad, tot besluiten zouden komen. Sindsdien verliep de ene ‘allerlaatste’ deadline na de voorgaande. Maar toch blijkt ook in deze Brexit-onderhandelingen dit adagium weer te werken. Op basis van die ervaringsregel komt de EU, hoezeer het er om gaat spannen, uiteindelijk altijd toch tot een compromis. Zij het pas op de allerlaatste seconde.

Zo ging het in juli 2015 toen Griekenland uit de eurozone dreigde te vallen en een jaar later met de EU-Turkije deal over de vluchtelingen. De EU dwingt concessies af en doet zelf tegelijk ongekende toegevingen. En dit simpelweg omdat anders chaos uitbreekt. Zo nu ook weer hier.

‘Met deze deal kunnen wij binnenkort zelf handelsakkoorden sluiten. Wij beslissen voortaan over onze eigen wetten, financiën en grenzen’, zei een tevreden Johnson op 17 oktober in Brussel. De EU slikt dat nauwe samenwerking met de Britten, zoals die bijvoorbeeld met Noorwegen bestaat, nu wel van de baan is.

 
Johnson, Merkel en Macron

Boris Johnson, Emmanuel Macron en Angela Merkel in gesprek

Gemikt wordt op een alomvattend vrijhandelsakkoord dat overigens jarenlang voortslepende onderhandelingen zal vragen. In de Irish Independent van 28 oktober voorspelt PM Varadkar zelfs dat de Brexit-tragedie nooit zal ophouden, tenzij de Britten alsnog bij de EU blijven. Dit derde uitstel laat zelfs die optie open.

De Brit Peter Ludlow, directeur van EuroComment, wijst op het politiek pikante detail dat PM Johnson Noord-Ierland nu op afstand van het Verenigd Koninkrijk zet. Juridisch blijft dat deel van het VK in de toekomst onder bepaalde EU-regelingen vallen, zoals de Ierse Republiek daar uiteraard helemaal onder valt. De Ierse nationalisten denken dat dit hen in de kaart speelt. Via hun groeiend demografisch overwicht mikken zij op lange termijn op een hereniging van Noord-Ierland met de Ierse Republiek

6.

Gloeiend twistpunt

De winst van oktober is dat na drie jaar touwtrekken beide partijen toegevingen deden. De EU-27 lieten de ‘niet onderhandelbare’ ‘backstop los. ‘Geen regering van de Conservatieven zal ooit een regeling aanvaarden met een controlegrens in de Ierse zee’, twitterde Johnson twee jaar geleden nog. Nu ging hij toch overstag. De premier stopte verder met raaskallen over een totale breuk met de EU per 31 oktober via een ‘no deal’. Hij aanvaardt de openstaande forse factuur van ruwweg veertig miljard euro te voldoen aan de EU, waarvan Johnson eerder niet wilde horen.

Conservatieven willen na het vertrek uit de ‘superbureaucratische’ EU een welvarend ‘Singapore aan de Theems’ tot stand brengen. Via eigen aantrekkelijke staatssteun-, mededingings-, sociale, arbeids-, milieu-, klimaat- en fiscale regelingen gaat men de EU beconcurreren. In de Politieke Verklaring eist de EU dat dit niet mag gebeuren. De EU wil dit vereiste vastleggen in het handelsverdrag. Hier ligt nog een gloeiend twistpunt. De EU staat hier wel sterk. Het VK is voor de helft van zijn uitvoer van de EU afhankelijk, maar de EU exporteert slechts zes procent over het Kanaal

7.

Hoe nu verder?

Inzet van het verdere beraad, dat volgens experts wel tien jaar kan aanslepen, zijn drie documenten. Het juridisch bindend, via protocollen herwerkt, Terugtrekkingsakkoord (Withdrawal Agreement) van intussen meer dan 600 bladzijden; de juridisch niet-bindende Politieke Verklaring over de toekomstige betrekkingen tussen de EU en het VK en het genoemde Protocol over Ierland/Noord-Ierland.

Verder is er nog een Brits document dat schetst hoe de partijen op het Ierse eiland een en ander gaan uitwerken. Pas na de effectieve Brexit begint het beraad over het beoogde handelsverdrag, plus over buitenlandse politiek, justitiële samenwerking enz. ‘Die tijd en energie verslindende Brexit blijft ons veel te veel bezighouden’, zo klaagt Commissievoorzitter Juncker.

Zodra het Britse parlement instemt, is de eerstvolgende stap het vaststellen van een EU Raadsbesluit tot ondertekening (op voorstel van de Europese Commissie) en het goedkeuren van het Terugtrekkingsakkoord door de Raad van Ministers van de EU-27. Vervolgens tekenen de voorzitter van de Europese Raad en die van de Commissie het akkoord plechtig. Dan wordt het akkoord ter goedkeuring aan het Europees Parlement voorgelegd. Na die goedkeuring rondt de Raad van Ministers tenslotte het karwei juridisch met de Britten af

8.

Zelfs Nederland dwars

Zonder resultaat, soms vol emotie, en met wederzijdse verwijten spraken de leiders op 17 oktober in twee rondes urenlang over de start van onderhandelingen met Albanië en Noord-Macedonië. De Europese Raad kan alleen besluiten op basis van unanimiteit. De Franse president Emmanuel Macron bleef uiteindelijk als enige halsstarrig vooral Albanië als kandidaat EU-lid weigeren.

Dwars lagen bovendien Nederland en Denemarken, beide anders vaak best wel inschikkelijk. Ook zij vinden dat de kandidaten binnenlands (zoals corruptie, fatsoenlijke rechtspraak) eerst meer moeten hervormen. De genoemde landen willen bovendien kandidaat-landen voortaan onder de duim houden. Bijvoorbeeld door bij wangedrag subsidies op te houden, wat nu nog niet kan. Rutte en de Deense Mette Frederiksen hadden Noord-Macedonië desnoods willen aanvaarden. Maar andere leiders willen de kandidaten niet ontkoppelen. Vooral Duitsland vreest dat instabiel Albanië dan helemaal uit beeld raakt.

Tevergeefs betoogden Commissievoorzitter Juncker, Raadsvoorzitter Tusk, kanselier Merkel en andere leiders dat het een Europees belang is het beraad nu te starten. Rusland, Turkije, China en zelfs steenrijk Saoedie-Arabië proberen de instabiele Westelijke Balkan, die een soort van eiland vormt binnen de EU, aan zich te binden.

Tegelijk staat nu de geloofwaardigheid van de EU op het spel. Jarenlang zijn deze landen onderhandelingen beloofd zodra hervormingen op gang kwamen. Dat is inmiddels onmiskenbaar gebeurd. De republiek Macedonië veranderde zelfs van naam in Noord-Macedonië om onoverkomelijke bezwaren van Griekenland weg te nemen. In Tirana en Skopje zijn de leiders afgeknapt op de ‘onbetrouwbare’ EU, zo blijkt uit hun reacties.

9.

Risico’s EU-uitbreiding

Achtergrond van het verzet is de binnenlandse situatie in Frankrijk, Nederland en Denemarken. Macron wil met uitzicht op gemeenteraadsverkiezingen in maart uit angst voor het antimigratie Front National van Marine Le Pen van geen uitbreiding horen.

Minister-president Rutte, opgestookt door de Tweede Kamer, en ook zijn Deense collega herinneren zich de komst van Roemenië en Bulgarije in 2007. Het Europees Parlement en de Commissie drongen daar toen - zoals nu weer met Albanië en Noord-Macedonië - sterk op aan. Inmiddels weten wij dat beide landen tot op vandaag (nog) niet in de EU passen.

Macron wil bovendien de EU eerst hervormen, te beginnen met de eurozone. Aangezien daarop weinig kans is, lijkt dit argument een slim bedacht alibi. Zijn verzet doet denken aan de jaren tachtig vorige eeuw toen Parijs vanwege eigen belangen met aarzeling de komst van Spanje en Portugal slikte.

Zoals destijds zijn landgenoot, Commissievoorzitter Jacques Delors (1985-1995), voorziet Macron met de komst van nog meer landen een verwatering van de EU opdoemen. Wellicht komt de speciale ‘uitbreidingstop’ van de EU in mei volgend jaar in Zagreb alsnog tot besluiten. Zelfs dan zal het nog jaren duren voordat de twee kandidaten kunnen toetreden.

Anekdotisch maar veelzeggend is het dat PM Johnson sterk ten gunste van uitbreiding sprak. Het VK ziet de EU traditioneel graag verwateren tot een vrijhandelszone, zonder politiek centrum. Maar dat motief hield de Britse leider uiteraard voor zich.

10.

Afscheid Tusk, Juncker, Draghi

De leiders namen met veel loftuitingen afscheid van Commissievoorzitter Juncker, Europese Raad voorzitter Tusk en ECB-president Draghi (niet aanwezig omdat de euro niet op de agenda stond). Juncker, die in bijna een kwart eeuw in 148 Europese toppen van zich liet horen, gaat werken aan memoires. Tusk blijft in Brussel als binnenkort voorzitter van de EVP. Voor buitenlandcoördinator Mogherini was het eveneens de laatste keer.

 
Jean-Claude JUNCKER en Donald TUSK
Bron: The Council of the European Union

Jean-Claude Juncker en Donald Tusk

Hun tijdperk is totaal beheerst door crises. Eerst rond de euro en Griekenland, dan de vluchtelingen- en migrantenstroom en tegelijk de Brexit. Om van de problemen met het onberekenbare Witte Huis, met de superslimme president in het Kremlin, met Oekraïne en Turkije maar te zwijgen.

De Duitse Ursula von der Leyen, de Belgische eerste minister Charles Michel en de Franse Christine Lagarde zijn hun opvolgers. Voor details zie mijn analyse van 8 juli: Waarom de leiders Europa met marionetten gaan besturen. De nieuwe voorzitter van het Europees Parlement, de Italiaan David Sassoli, sprak de Europese Raad voor het eerst toe en maakte een goede indruk.

11.

Diverse besluiten

  • De leiders veroordelen de inval van Turkije in Syrië om de Koerden te verdrijven, die daar ‘onaanvaardbaar menselijk lijden veroorzaakt’. Maar zij durven President Erdogan niet fors te sanctioneren. Die dreigt ermee dan een stroom van enige miljoenen vluchtelingen, opgesloten in zijn land, richting de EU te sturen.
  • De Europese Raad herhaalt zijn steun aan alle inspanningen om voor de slachtoffers van het neerhalen van vlucht MH17 de schuldigen ter verantwoording te roepen.

·Door voortgaande meningsverschillen kwam het (alweer) niet tot een debat over de aanpak van de klimaatomslag. Dat staat nu op de agenda voor december. Hetzelfde geldt voor het beraad over de financiering van de EU tot 2027. Het Britse vertrek zal de (toch al hoge) Nederlandse contributie aan de EU met minstens 50 procent opdrijve

12.

Conclusie

Komend jaar gaat die ellendige Brexit (2016-heden) de EU dus weer volop bezig houden. Het Britse parlement weet niet wat het wil met het referendum waarin 51,9 procent van de kiezers het vertrouwen in ‘Brussel’ opzegde. Nu mikt PM Johnson na tussentijdse verkiezingen op een meerderheid die zijn nieuwste uittrede-akkoord wel steunt. Zo nee, dan komt er volgend jaar opnieuw uitstel. Want de EU-27 zullen de Britten er nooit uitduwen.

Intussen treedt de Commissie Von der Leyen aan. De EU maakt met een nieuw Europees Parlement de vijfjaarlijkse ‘nieuwe start’. Wordt ook hun termijn weer vergiftigd door uiteenlopende crises, zoals de Brexit?