Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Tijdloze verantwoordelijkheid: Maxime Verhagen en het Programma Aanpak Stikstof

vrijdag 1 november 2019, 10:40, analyse van Ruben Sansom

Op woensdag 30 oktober was Maxime Verhagen terug in Den Haag. Niet op het Binnenhof, maar op het Malieveld: als voorzitter van Bouwend Nederland protesteerde hij tegen het stilleggen van vele bouwprojecten naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over de stikstofproblematiek. Die stikstofproblematiek is voor een groot gedeelte te wijten aan het falen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden, alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk waren voor die gebieden. De Raad van State oordeelde in mei dat dit in strijd is met de Europese natuurwetgeving en zette daarmee een streep door het programma.

De conceptversie van het PAS werd in 2011 en 2012 door Henk Bleker opgesteld, die als staatssecretaris diende onder Verhagen: de toenmalig minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Het uiteindelijke wetsvoorstel werd in 2014 aangenomen door de Tweede Kamer en trad in juni 2015 in werking.

Verhagen onttrekt zich nu van de verantwoordelijkheid voor het PAS. Hij beroept zich op het feit dat de wet in 2013 werd ingediend door Sharon Dijksma, de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken, toen zowel Verhagen als Bleker al waren afgetreden. Daarnaast zegt Verhagen niet meegekeken te hebben met Blekers ontwerp voor de PAS, omdat de portefeuilles 'strikt gescheiden' zouden zijn geweest. Hij stelt dat de minister pas meekijkt op het moment dat er een wetsvoorstel wordt ingediend. Formeel zou daarom Henk Kamp, de minister van Economische Zaken van 2012 tot 2017, verantwoordelijk zijn. Verhagen legt de schuld echter liever bij staatssecretaris Dijksma zelf.

Het is echter onterecht dat Verhagen zegt niet verantwoordelijk te zijn. In feite beroept Verhagen zich op twee verschillende argumenten: ten eerste dat de wet pas is ingediend ná zijn ministerschap en ten tweede dat, hoewel de minister formeel altijd zelf verantwoordelijk is, de staatssecretaris het gros van de verantwoordelijkheid behoort te dragen voor de door hem of haar opgestelde wetsvoorstellen. Die argumenten gaan wat mij betreft echter niet op: het zou mooi zijn als ministers ook na hun ambtstermijn enige verantwoordelijkheid voor het door hun gekozen beleid tonen.

Het 'definitieve' Programma Aanpak Stikstof van Kabinet-Rutte I

Wat betreft het eerste argument van Verhagen, dat de wet na zijn ministerschap is ingediend, is enige historische contextualisering op zijn plaats. Het PAS vindt zijn oorsprong in de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet 1998. In deze wet stond al dat de uitbreiding van veehouderijbedrijven in de buurt van Natura 2000-gebieden geen significante negatieve effecten op deze natuurgebieden mag hebben. In 2007 bood toenmalig minster van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Gerda Verburg een Toetsingskader ammoniak en Natura 2000 aan aan de Tweede Kamer. Minister Verburg gaf aan dat door het ontbreken van een inhoudelijk kader waaraan de rechter kon toetsen, vergunningen voor uitbreiding van bedrijven in de buurt van deze gebieden nooit konden worden verstrekt, ook als dat wel ecologisch verantwoord zou zijn. Dit gat moest door het Toetsingskader gedicht worden.

Na behandeling in een taskforce en adviesgroep, zijn de voorschriften over het PAS in maart 2010 in de wet opgenomen, nadat zij bij wijze van een amendement van Diederik Samsom en Ger Koopmans aan de Crisis- en herstelwet waren toegevoegd. Hierin stond dat het programma binnen twee jaar moest worden vastgesteld. Toen Verhagen in oktober 2010 minister werd met landbouw in de portefeuille, heeft hij dus geweten dat hij binnen zijn ambtstermijn met een programma voor de aanpak van het stikstofvraagstuk op de proppen moest komen. Zelfs als zou Verhagen gelijk hebben in zijn stelling dat de inhoud van het PAS niet uit de periode van zijn ministerschap stamt, dan zou dit dus getuigen van een gebrek aan daadkracht van Verhagen als minister ('ik schuif het probleem wel door naar mijn opvolger, dan hoef ik er mijn handen niet aan te branden'). Ook dan zou aan Verhagen wel degelijk een gedeelte van de verantwoordelijkheid voor de gevolgen van de wet, zoals die uiteindelijk in werking trad, kunnen worden toegerekend.

De realiteit is echter anders. In de tweede helft van 2011 en de eerste maanden van 2012 werd de Definitieve Pas of DPAS opgesteld en op 9 februari 2012 aan de Raad van State voorgelegd. Dit alles gebeurde nog ruim voor de val van het kabinet-Rutte I en dus tijdens het ministerschap van Verhagen. Dit was een uitgebreid rapport van ruim negentig pagina's. De Raad van State kwam in mei dat jaar met een reactie. Het belangrijkste commentaar was dat de specifieke gebieden moeten zijn opgenomen in het PAS om het programma toepasbaar en juridisch houdbaar te maken. Om die reden gaf Bleker aan dat de deadline van najaar 2012 niet behaald kon worden. Omdat het kabinet dat najaar viel, was het aan Sharon Dijksma om de aangepaste wet in 2013 in te dienen.

Ministerraad

Het tweede argument van Verhagen is dat, hoewel de formele verantwoordelijkheid bij de minister ligt, de staatssecretaris de daadwerkelijke verantwoordelijkheid voor de door hem opgestelde plannen behoort te dragen. Die staatssecretaris is in dit geval Henk Bleker. Hoewel hij de wet zelf niet in kon dienen voor de val van het kabinet, werd de DPAS onder zijn leiding opgesteld.

Verhagen stelt dat een minister onmogelijk bovenop het werk van de staatssecretaris kan zitten. Al zou men Verhagen kunnen vergeven dat hij niet dagelijks bij Bleker over de schouder heeft meegekeken, kent de wetgevingsprocedure verschillende stappen waarbij Verhagen moeilijk níet betrokken kan zijn geweest. Voordat een voorstel, zoals de DPAS van Bleker, naar de Raad van State gaat voor advies, wordt het behandeld in zowel de onderraad als in de ministerraad. De onderraad bestaat alleen uit de inhoudelijk betrokken ministers; de ministerraad bestaat uit alle ministers. In beide raden moet Verhagen het plan van Bleker dus wel degelijk inhoudelijk behandeld hebben en zijn goedkeuring moeten hebben gegeven.

Als minister die in de eerste plaats verantwoordelijk is, zal Verhagen een sleutelrol in deze raden hebben gespeeld. Hij zal niet alleen zijn eigen goedkeuring aan het voorstel moeten hebben gegeven, maar ook aan de andere ministers uiteen moeten hebben gezet waarom zij dit ook zouden moeten doen. Bleker was nauwer betrokken bij het ontwerp van de DPAS, maar het was aan Verhagen om te zorgen dat het ook daadwerkelijk een voorstel van het kabinet werd. Als verantwoordelijk minister, is het in die zin ook zíjn voorstel.

Tijdloze verantwoordelijkheid

Het probleem met uitspraken als die van Verhagen, is dat ze ertoe kunnen leiden dat niemand zich nog verantwoordelijk voelt voor een programma zoals het PAS. Dijksma en Kamp kunnen stellen dat het programma al voor hun tijd ontworpen is. Op zijn beurt kan Bleker aankaarten dat hij met een programma opgezadeld werd dat berustte op de ideeën van Samsom en Koopmans. 'De rol die mij is toebedeeld, is te veel van het goede', zei Bleker in oktober. Het zou ministers zoals Verhagen sieren als ze ook buiten hun ambtstermijn enige verantwoordelijkheid voor hun beleid namen.