Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Kabinetsformatie: Probeer het eens op een andere manier

In de thans lopende kabinetsformatie is een impasse ontstaan rond het thema ‘wie wil met wie?’. Althans, vooralsnog: wie wil met wie onderhándelen. Kort gezegd komt het erop neer, dat de VVD en het CDA niet willen met PvdA plus GroenLinks, en dat D66 niet wil met de ChristenUnie. Die laatste variant kunnen we voorlopig even terzijde leggen, omdat de ChristenUnie pas wil praten als haar onmisbaarheid onomstotelijk vast ligt. De vraag is dus, hoe we de VVD en het CDA zo ver krijgen dat zij willen praten met PvdA én GroenLinks, en wat PvdA en GroenLinks kunnen doen om hen aan het praten te krijgen.

Dat zou kunnen langs de volgende lijnen.

Vooral de VVD heeft zich ingespannen om het beeld neer te zetten van de PvdA en GroenLinks als ‘een wolk van linkse partijen’. Dat valt gemakkelijk te ontkrachten door te wijzen op hun gezamenlijke aantal Kamerzetels – 17, iets meer dan 10 % van het totaal – maar zo werkt het niet in de politieke beeldvorming. Beter is het om na te gaan wat nu werkelijk, in de praktijk van de politieke machtsvorming, het bezwaar zou kunnen zijn tegen samenwerken met twee betrekkelijk kleine partijen. Dan komen we al snel uit bij de samenstelling van de ministerraad.

Bij een kabinetsformatie plegen de ministersposten verdeeld te worden naar evenredigheid van het aantal Kamerzetels van ieder van de deelnemende politieke partijen. Min of meer. Want het moet onvermijdelijk nogal grof gebeuren. Je moet steeds naar boven of naar beneden afronden. Daarbij kun je wat compensatie geven door middel van de staatssecretariaten, je kunt ministerschappen zónder portefeuille wat minder zwaar laten wegen dan die mét, en je kunt aan het minister-presidentschap een bonus toekennen. Maar het blijft ingewikkeld. En het is met vijf partijen ingewikkelder dan met vier.

In de praktijk leidt dit proces er meestal toe, dat de kleine partijen iets overbedeeld worden en dat de grootste partij wat wordt onderbedeeld. Met andere woorden: het wolkje van PvdA en GroenLinks in de Tweede Kamer dreigt in de ministerraad een iets grotere wolk te worden.

Als dát het probleem is, is de oplossingsrichting niet zo moeilijk. PvdA en GroenLinks zouden kunnen toezeggen dat zij bij de verdeling van de kabinetszetels als één partij beschouwd mogen worden. En dat, als een min of meer evenredige zetelverdeling voor hen gezamenlijk leidt tot een oneven aantal ministerszetels, bijvoorbeeld drie, zij onderling zullen uitmaken wie er dan één krijgt en wie twee.

Daarnaast is ook nog de verhouding tussen ‘progressief’ en ‘conservatief’ in de ministerraad van belang. In de Tweede Kamer valt die verhouding duidelijk uit in het voordeel van de ‘rechtse wolk’ VVD + CDA. Maar dat overwicht rechtvaardigt niet meer dan één zetel verschil met D66 + PvdA + GroenLinks. Dus als de min of meer progressieve partijen samen 7 ministersposten zouden krijgen, mag van de VVD en het CDA, die nu al zo hartelijk samen optrekken tegen de ‘linkse wolk’, verlangd worden dan zij de hen toekomende 8 zetels in goede harmonie onderling verdelen.

Als alle betrokken partijen deze uitgangspunten voor de zetelverdeling zouden accepteren, zouden zij aan de slag kunnen met programmatische onderhandelingen. Maar dat vergt wel, dat zij erop kunnen vertrouwen dat niemand hierop nog terugkomt in een later stadium van de formatie, als de kabinetsposten daadwerkelijk verdeeld gaan worden. Daarom zou overwogen kunnen worden om voor deze keer de geijkte volgorde van de stadia in een kabinetsformatie eens los te laten. De verdeling van de kabinetszetels zou naar voren gehaald kunnen worden.

Dan moet wel eerst gesproken worden over de vraag of de huidige departementale indeling én de nu bestaande ministerschappen en staatssecretariaten gehandhaafd moeten blijven. Voor het naar voren halen van ook deze kwestie is veel te zeggen, omdat er belangrijke politiek-inhoudelijke aspecten aan verbonden zijn. Hoort klimaatbeleid onverbrekelijk bij economische zaken? En het stikstof- en natuurbeleid bij landbouw? En welk departement kan de woningbouw het beste aanjagen? Moet dat gecombineerd worden met verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening?

In ieder geval levert het huidige kabinet-Rutte III niet een beeld op van ministerschappen met en zonder portefeuille en staatssecretariaten dat eeuwigheidswaarde heeft. Twee ministers en één staatssecretaris op VWS en op Justitie. Twee ministers op OCenW. Twee staatssecretarissen voor fiscaliteit en toeslagen. Moet dat zo blijven?

Als daarover overeenstemming bereikt is, zouden de posten verdeeld kunnen worden onder de deelnemende partijen. Met inachtneming van de eerder overeengekomen uitgangspunten, uiteraard.

Daarna kan onderhandeld worden over een programmatisch akkoord op hoofdlijnen. Als dat lukt, en de fracties gaan ermee akkoord, ligt de vraag op tafel of dit nu het beknopte regeerakkoord is, waarvoor velen hebben gepleit. Óf dat er toch nog wat verder onderhandeld moet worden over onderwerpen die misschien niet behoren tot de hoofdlijnen van het regeringsbeleid, maar toch ook wel belangrijk zijn. Mijn voorspelling is: we krijgen geen beknopt regeerakkoord, maar een iets minder uitgebreid regeerakkoord dan we de laatste jaren gewend zijn. Dan moet er dus verder onderhandeld worden.

Op dit punt aangekomen zouden we kunnen overwegen om nog wat verder af te wijken van het gebaande pad en van de aloude formatiewijsheid ‘eerst de inhoud, dan de poppetjes’. We zouden de vraag naar voren kunnen halen welke personen de partijen gaan voordragen voor de aan hen toegekende ministersposten. Want dat heeft belangrijke voordelen.

In de eerste plaats kunnen de beoogde ministers dan betrokken worden bij de onderhandelingen over het regeringsprogramma, dat zij zelf mede moeten gaan uitvoeren. Dat bevordert dat gezocht gaat worden naar ministers met kennis en ervaring op hun beleidsterrein. Daar zal het landsbestuur niet slechter van worden.

Vervolgens zal het ook tot meer dualisme leiden. De fracties komen dan wat meer op afstand te staan. En dat betekent: minder monisme.

Het kan ook helpen voorkomen dat het uiteindelijke regeerakkoord volledig dichtgetimmerd wordt. Voor alle partijen vervalt in ieder geval de wens om op het beleidsterrein waarop zij een minister krijgen gedetailleerde afspraken in het regeerakkoord te willen hebben. Op de andere beleidsterreinen natuurlijk niet, maar met de toekomstige ministers aan tafel kan er toch eerder een sfeer ontstaan waarin het aan iedere minister gegund wordt om zijn eigen stempel op het beleid van zijn ministerie te kunnen drukken.

Dit alles is voor Nederlandse begrippen wel angstaanjagend revolutionair. Het zet voor een belangrijk deel de aloude formatiewijsheid ‘eerst de inhoud, dan de poppetjes’ op zijn kop. Vroeger dachten we dat dat vóór de héle politiek gold. Kiezers werden geacht niet voor personen te kiezen, maar voor de beginselen van een politieke partij. Inmiddels weten de campagnestrategen wel beter: het gaat om de mannetjes en vrouwtjes.

En als het om de kabinetsformatie gaat, en de rol van personen daarin, heeft de Tweede Kamer wel gekkere dingen gedaan. Die heeft de Koning uit het formatieproces gezet. Daardoor is de Tweede Kamer het nu aan zijn stand verplicht om zo nodig ook creatieve oplossingen te vinden voor alle formatieperikelen. Noem het desnoods een bijdrage aan de nieuwe bestuurscultuur.

 

Mr. Huub Linthorst is auteur van de 'Proeve van een verbeterde Grondwet.'