Wie legt de Grondwet uit?

Het zal u niet ontgaan zijn. Op 15 januari jongstleden trad het voltallige kabinet-Rutte III af naar aanleiding van het eindrapport over de Kinderopvangtoeslagaffaire. Gemachtigd door de ministerraad bood minister-president Rutte die dag aan de Koning zijn ontslag en dat van de andere ministers en staatssecretarissen aan. De Koning verleende het ontslag aan toenmalig minister van Economische Zaken en Klimaat en nam de ontslagaanvrage van de overige bewindslieden in overweging. Sindsdien is het kabinet-Rutte III demissionair: het heeft zijn ontslag aangeboden, maar blijft regeren tot een nieuw ka­bi­net gevormd is.

De kabinetsformatie verloopt echter geenszins voorspoedig. De Nederlandse kiezers hebben op 17 maart een zeer versnipperde Tweede Kamer gekozen, waardoor het vormen van een stabiele meerderheidscoalitie lastig blijkt. Ondertussen regeert het demissionair kabinet door en vinden er in dat kader ook personele wijzigingen plaats. Sinds het aftreden van het kabinet-Rutte III zijn er op een aantal posten binnen het demissionair kabinet nieuwe bewindspersonen benoemd. Drie daarvan maakten vóór 15 januari geen deel uit van het kabinet: Dilan Yesilgöz-Zegerius (VVD, staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat), Steven van Weyenberg (D66, staatssecretaris van Infrastructuur) en Dennis Wiersma (VVD, staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Op 17 maart werden zij echter ook alle drie herkozen tot lid van de Tweede Kamer. Door hun benoeming tot staatssecretaris maakten Yesilgöz-Zegerius, Van Weyenberg en Wiersma dus deel uit van een demissionair kabinet, dat zij als lid van de Tweede Kamer zelf moesten controleren. Mocht dat wel van de Grondwet?

Volgens hoogleraren Voermans en Van den Braak niet. Zij stelden zich op het standpunt dat de drie staatssecretarissen hun Kamerlidmaatschap moesten opgeven, omdat er anders sprake was van strijd met artikel 57 Grondwet. Artikel 57, tweede lid, Grondwet bepaalt namelijk dat een lid van de Staten-Generaal niet tevens minister of staatssecretaris kan zijn. De ratio daarachter is logisch: vanuit het oogpunt van machtenscheiding is het onwenselijk dat leden van het kabinet ook lid zijn van de Kamer die verondersteld wordt dat kabinet te controleren. Dat is als een slager die zijn eigen vlees keurt.

Artikel 57, derde lid, bevat echter een uitzondering op de hoofdregel. Volgens deze bepaling kan een minister of staatssecretaris die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist. Deze uitzondering is in het leven geroepen met het oog op de situatie waarin het kabinet op de dag van de Tweede Kamerverkiezingen zijn ontslag aan de Koning aanbiedt en bewindslieden van dat demissionaire kabinet tijdens die verkiezingen tot Kamerlid worden verkozen. In dat geval mogen ministers en staatssecretarissen van het demissionair kabinet hun Kamerlidmaatschap met het ambt combineren, totdat er een nieuw kabinet is geformeerd.

Van deze situatie was volgens Voermans en Van den Braak geen sprake in het geval van Yesilgöz-Zegerius, Van Weyenberg en Wiersma. Geen van hen was immers minister of staatssecretaris toen het kabinet op 15 januari demissionair werd. Sterker nog, elk van hen maakte op 15 januari deel uit van de Tweede Kamer en werden op 17 maart herkozen. Pas geruime tijd na hun herverkiezing werden zij benoemd tot staatssecretaris in het demissionair kabinet. Derhalve zou de uitzondering van artikel 57, derde lid, Grondwet niet van toepassing zijn en gold de hoofdregel van artikel 57, tweede lid, Grondwet.

Door Snel werd daarentegen beargumenteerd dat Yesilgöz-Zegerius, Van Weyenberg en Wiersma tot staatssecretaris werden benoemd in een kabinet dat al demissionair was voordat zij tot Kamerlid werden herkozen. Daarmee konden zij geacht worden hun ambt tevens ter beschikking te hebben gesteld. Zo beredeneerd verzette de situatie zich niet tegen de uitzondering van artikel 57, derde lid, Grondwet, waardoor Yesilgöz-Zegerius, Van Weyenberg en Wiersma hun Kamerlidmaatschap met hun ambt van staatssecretaris mochten combineren totdat er een nieuw kabinet geformeerd zou zijn.

Ook in de Tweede Kamer rezen er vragen over de benoemingen van Kamerleden Yesilgöz-Zegerius, Van Weyenberg en Wiersma. Demissionair minister-president Rutte stelde zich evenwel op het standpunt dat de situatie onder de uitzondering van artikel 57, derde lid, Grondwet viel. Deze bepaling was volgens hem zodanig geformuleerd ‘dat deze zowel op zittende bewindspersonen als op nieuw te benoemen bewindspersonen ziet. Het door de Minister-President namens alle Ministers en Staatssecretarissen ingediende ontslag ziet namelijk ook op mogelijk nog te benoemen bewindspersonen.’

Van deze interpretatie leek de Tweede Kamer niet overtuigd. Zij verzocht de Afdeling advisering van de Raad van State om voorlichting over de uitleg van artikel 57 Grondwet. In haar voorlichting van 1 september 2021 stelde de Afdeling dat het gelet op de aard van de materie - het Kamerlidmaatschap - primair aan de Kamer zélf is om te bepalen ‘hoe de Grondwet hier uiteindelijk moet worden uitgelegd en in het bijzonder of een of meer Kamerleden een ambt hebben aanvaard dat met het Kamerlidmaatschap al dan niet verenigbaar is’. Haar voorlichting kon de Tweede Kamer weliswaar inzicht bieden in het constitutionele kader, maar de Afdeling kon niet voor de Tweede Kamer beslissen hoe zij de Grondwet moest interpreteren. Zelf meende de Afdeling evenwel dat noch de tekst van artikel 57, derde lid, Grondwet noch de grondwetsgeschiedenis duidelijk uitsluitsel geeft over de vraag of Kamerleden die in een demissionair kabinet tot bewindspersoon benoemd worden hun Kamerlidmaatschap dienen op te geven. De Afdeling achtte beide standpunten, zoals hierboven weergegeven, verdedigbaar. De Tweede Kamer moest zelf bepalen welke uitleg volgens haar leidend was.

En zo geschiedde. Yesilgöz-Zegerius, Van Weyenberg en Wiersma zegden de dag na het verschijnen van de voorlichting hun Kamerlidmaatschap per direct op. Een paar dagen later nam de Tweede Kamer een motie aan. Daarin sprak zij uit ‘dat artikel 57, lid 3 van de Grondwet strikt geïnterpreteerd dient te worden, wat betekent dat een Kamerlid nooit een dubbelfunctie kan krijgen nadat het Kamerlid zonder dubbelfunctie is geïnstalleerd en dat er geen enkele uitzondering op artikel 57 van de Grondwet bestaat dan de situatie dat een demissionair bewindspersoon gekozen wordt als Kamerlid.’

De Tweede Kamer ging vervolgens ‘weer over tot de orde van de dag’ en daarmee leek de kous af. Maar de discussie over artikel 57 Grondwet biedt een mooie aanleiding om eens te reflecteren op de vraag wie bij meningsverschillen over dergelijke kwesties nu eigenlijk bepaalt hoe die Grondwet moet worden uitgelegd. Hoe worden meningsverschillen over de uitleg van een grondwetsbepaling beslecht? Welke rol speelt de advisering door de Raad van State en de opvatting van rechtswetenschappers daarbij? Wanneer en hoe treedt er in zo’n uitleg verandering op? En hoe bepaalt men of de uitleg van een grondwetsbepaling rechtens (on)juist is?

Typisch voor het Nederlandse staatsrecht is dat het veel ruimte laat aan de politieke praktijk voor de uitleg en invulling van staatsrechtelijke normen. De ratio achter het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet is dat niet de rechter, maar de regering en Staten-Generaal worden beschouwd als hoeder van de Grondwet. Dat geldt in ieder geval voor de uitleg van grondwetsbepalingen die betrekking hebben op de verhoudingen tussen regering en Staten-Generaal. De regering en de Staten-Generaal zijn evenwel twee politieke organen, waarbinnen en waartussen verschillen van opvatting kunnen bestaan over de betekenis van de Grondwet in een concreet geval. Wegens ons parlementaire stelsel ligt het zwaartepunt van de beslissingsmacht over de uitleg van die Grondwet uiteindelijk bij de Tweede Kamer. De Tweede Kamer dient die verantwoordelijkheid dan ook niet aan een semi-rechterlijke instantie als de Raad van State uit te besteden, maar zelf serieus te nemen.

Eva van Vugt is universitair docent staatsrecht aan de Universiteit Utrecht