Demonstreren in coronatijd

Toen het kabinet op 12 maart 2020 vergaande noodmaatregelen uitvaardigde tegen de verspreiding van het coronavirus, dachten velen dat ook het grondwettelijke recht om te demonstreren ernstig onder druk zou komen staan.

Aanvankelijk was dit ook zo. Verschillende groepen die wilden demonstreren, werd de voet dwars gezet door voorzitters van veiligheidsregio’s die op grond van artikel 39 Wet veiligheidsregio’s in deze bovenlokale crisis de bevoegdheden van de plaatselijke burgemeesters hadden overgenomen. Zij verboden onder meer betogingen van taxichauffeurs, van Pegida en van Extinction Rebellion.¹

Vrij snel drong het besef echter door dat het verbod van openbare samenkomsten en vermakelijkheden in de noodverordeningen geen betrekking had op demonstraties. De voorzitters dienden het reguliere demonstratierechtelijke kader van de Wet openbare manifestaties aan te houden als basis voor hun besluiten.

Hierin is wel degelijk ruimte om een openbare manifestatie vooraf te verbieden. Bij de verbodsgrond ‘ter bescherming van de gezondheid’ dacht de wetgever indertijd aan het beteugelen van een epidemie. Een demonstratieverbod kreeg tijdens de coronacrisis echter al snel de schijn van disproportionaliteit, als een organisator aangaf alle veiligheidswaarborgen in acht te zullen nemen. Zeker nadat indrukwekkende beelden van een anti-Netanyahu betoging in Israël ons lieten zien dat er ook ten tijde van een coronacrisis veilig gedemonstreerd zou kunnen worden.

Anderhalve meter

Vanaf dat moment werden als regel nog slechts beperkingen en voorschriften opgelegd aan demonstranten, waaronder de inmiddels algemeen geldende afstandseis van 1,5 meter. Die houding kwam overeen met wat rechters in andere landen beslisten: de coronacrisis ontslaat de bevoegde autoriteit niet van de inspanningsverplichting om te zoeken naar een oplossing waarbij recht wordt gedaan aan enerzijds de bescherming van de gezondheid en anderzijds de demonstratievrijheid. Pas als er geen aanvaardbare oplossing kan worden gevonden, is een verbod gerechtvaardigd.

Die 1,5 meter eis miste weliswaar de voor een beperking van een grondrecht noodzakelijke wettelijke grondslag, maar omdat het een geringe en niet-doelbewuste beperking van de demonstratievrijheid betreft, kan zij haar rechtvaardiging vinden in een redelijke interpretatie en toepassing van het grondrecht.

Het zich niet houden aan de 1,5 meter afstandseis kan een legitieme reden om zijn om demonstraties te beëindigen. Dit is ook regelmatig gebeurd, bijvoorbeeld met de betogingen tegen de ‘lockdown’ en de komst van 5G en recentelijk met de anti-coronamaatregelen-betoging in Amsterdam. De demonstranten vergroten immers de kans op besmetting van niet alleen henzelf, maar ook die van handhavende politieambtenaren en derden en brengen daarmee de volksgezondheid in gevaar.

Alternatieve route

Had het ook anders gekund? Ja, er bestaat een mogelijkheid om het reguliere demonstratierechtelijke kader terzijde te schuiven, indien buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid in een uitzonderingstoestand als bedoeld in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Deze uitzonderingstoestand dient op voordracht van de minister-president bij koninklijk besluit te worden uitgeroepen.

Gedurende die uitzonderingstoestand kan artikel 11 Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag worden geactiveerd. Die bepaling kent aan de burgemeester de bevoegdheid toe om het kennisgevingstelsel van de Wet openbare manifestaties om te zetten in een vergunningstelsel. Dan zou er pas mogen worden gedemonstreerd als daarvoor schriftelijk vergunning is verleend.

Van dit noodrechtelijke regime is echter in de coronacrisis geen gebruikgemaakt. In plaats daarvan gaf de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de voorzitters van veiligheidsregio’s opdracht noodverordeningen uit te vaardigen. Pas op 1 december 2020 kregen de noodmaatregelen een wettelijke basis door wijziging van de Wet publieke gezondheid door toevoeging van hoofdstuk Va, beter bekend als de Tijdelijke wet maatregelen covid-19.

Voor de vrijheid van betogen had dit allemaal geen effect, van meet af aan was het reguliere demonstratierechtelijke kader van toepassing. Dat wil overigens niet zeggen dat er zich geen problemen hebben voorgedaan.

Creatief demonsteren

Als gevolg van de knellende coronaregels zijn demonstranten maar ook niet-demonstranten steeds inventiever geworden. Zo kwamen duizenden tegenstanders van de coronaregels naar Amsterdam om een kopje koffie met elkaar te drinken toen de burgemeester hun aangemelde demonstratie verbood vanwege een bestuurlijke overmachtssituatie die ontstond door actievoerende ME‘ers. Ter plekke riepen ze alsnog een spontane – en in de Europeesrechtelijke jurisprudentie beschermde – betoging uit.

Is dit het omzeilen van de regelgeving? De rechter moet zich hierover nog uitspreken.

Een ander probleem waarover de rechter een oordeel moet vellen, zijn de grenzen van een demonstratie. Wanneer is sprake van een betoging? Toen Forum voor Democratie geen vergunning kreeg voor een kerstmarkt, liet deze politieke groepering het evenement doorgang vinden onder het mom van een demonstratie. De burgemeester vordert echter verbeurdverklaring van de last onder dwangsom die hij oplegde om te de doorgang van het evenement te voorkomen.

Met een soortgelijke list probeerden de vrouwen van LSVV hun voetbalwedstrijd tegen de vrouwen van Lugdunum doorgang te laten vinden omdat de coronaregels sportwedstrijden na 17.00 uur verboden. En zo zijn er tal van initiatieven geweest. Denk aan de demonstratieve opening van winkels en de protestactie Kapsalon Theater.

De vraag die de rechter moet beantwoorden is of de gemeenschappelijke meningsuiting voldoende voorop staat nu het doel van de acties vooral lijkt te zijn ingegeven door het omzeilen van de coronaregels die gezondheidsbelangen trachten te beschermen.

Dr. Berend Roorda is Universitair hoofddocent rechtsgeleerdheid aan de Rijksuinversiteit Groningen. Prof. dr. Jan Brouwer is hoogleraar Recht en Samenleving aan de Rijksuniversiteit Groningen.

[1] Zie hierover uitgebreider B. Roorda en J.G. Brouwer, ‘Coronacrisis en het recht (deel 11)’ van 12 mei 2020 op www.openbareorde.nl.