Mondkapjesaffaire en onafhankelijk onderzoek

maandag 28 maart 2022, 13:00, analyse van Mr. Geert Jan Hamilton

Eind april/begin mei 2020 plaatste het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport namens de Staat bij een jongeman, althans zijn BV of Stichting, voor honderd miljoen euro een opdracht voor de levering van een grote partij mondkapjes ter afwering van een coronabesmetting vooral ten behoeve van de zorg. De jongeman genoot enige bekendheid van het optreden in praatprogramma’s op de televisie, beschikte over politieke contacten en had zich op social media laatdunkend uitgelaten over het inkoopbeleid van het ministerie wat betreft mondkapjes. Enige reputatie als deskundig leverancier van beschermingsmiddelen genoot hij niet.

Honderd miljoen euro is onwaarschijnlijk veel geld. Er zijn gemeenten die met aanzienlijk minder geld hun begroting rond moeten krijgen en al hun wettelijke taken moeten vervullen. Wat was Nederland trots, toen een nationale actie met inzet van heel ‘bekend Nederland’ voor Oekraïne onlangs op een dag ruim honderd miljoen euro opbracht. Je mag verwachten dat een ministerie dat uit belastinggeld voor honderd miljoen euro spullen koopt, nut, noodzaak, kwaliteit en prijs van de aanschaffing zeer zorgvuldig heeft afgewogen. Helaas bleek het niet zo fortuinlijk te zijn gegaan met de deal. De opportuniteit werd bij adviserende partners rond het ministerie in twijfel getrokken, de spullen zouden ondeugdelijk zijn en, ongebruikt, in grote pakhuizen zijn verdwenen. De jongeman die zich als grote filantroop had gepresenteerd die Nederland onbaatzuchtig uit een hachelijke situatie zou redden, zou aan de transactie persoonlijk zoveel winst hebben overgehouden dat hij in drie levens niet meer hoeft te werken voor de kost.

Feiten op tafel

Wanneer er ruis ontstaat rond een publieke uitgave en de Tweede Kamer een ministerie daarop aanspreekt of kan aanspreken, is het zaak dat de feiten zo snel mogelijk helder op tafel liggen. In geval van een transactie die zich in kort tijdsbestek heeft voltrokken, moet het voor de secretaris-generaal (of iemand uit de ambtelijke leiding die gevraagd wordt uit te zoeken hoe het gegaan is) helemaal geen moeite kosten binnen 24 uur op een rijtje te krijgen welke ambtenaren bij de transactie zijn betrokken, welke lijnen er naar de politieke leiding zijn geweest, en alle memo’s, notities, e-mails, adviezen, apps, conceptcontracten die in het korte tijdsbestek rond de transactie zijn opgesteld en uitgewisseld, in dossier te krijgen. Gewoon een oekaze naar alle betrokken directies de stukken (nog eens) onmiddellijk aan te leveren. Binnen enkele dagen moet daarop door enkele goed ingevoerde ambtenaren (bij voorbeeld de directeuren Wetgeving en Juridische Zaken, en Financieel-Economische Zaken) een feitenrelaas opgesteld kunnen worden, zodat er geen misverstand meer hoeft te zijn hoe het precies allemaal is gegaan.

Voor zo’n aanpak is, moeten we vrezen, in de zaak van de mondkapjes niet gekozen. Na een jaar gaf de toen aanwezige minister voor Medische Zorg blijk dat het om een heel ingewikkelde kwestie ging en dat onafhankelijk onderzoek geboden was. Zij zou daartoe een extern onderzoek laten instellen.

Na het bekend worden van dit nieuws, begin juni 2021, heb ik op mijn LinkedInpagina opgeschreven op welke vragen het onderzoek naar mijn mening in elk geval antwoord zou moeten geven:

  • Hoe is het mogelijk dat zo’n grote deal nog tot stand kwam, terwijl deskundigen stelden dat er genoeg mondkapjes in de samenleving beschikbaar waren?
  • Hoe is het mogelijk dat de aanbestedingsregels, bedoeld om willekeur en vriendjespolitiek bij overheidsopdrachten te voorkomen, in deze zaak niet zijn gevolgd?
  • Zijn de ambtelijke diensten die tot taak hebben na te gaan of het aanbestedingsrecht goed is toegepast, bewust buiten de besluitvorming gehouden?
  • Welke (kwalitatieve, financiële, juridische) gegevens hebben aan de besluitvorming ten grondslag gelegen?
  • Hoe is de besluitvormingsprocedure in deze megadeal precies gelopen en wie heeft de besluiten genomen?
  • Naar verluidt waren de aangeschafte mondkapjes ‘ondeugdelijk’ en liggen ze als onbruikbaar in depot; waarom heeft de Staat in deze situatie niet een procedure tot ontbinding van de overeenkomst wegens wanprestatie in gang gezet, althans overwogen?

Ik was zeer nieuwsgierig hoe de onderzoekscommissie zou worden samengesteld en wie de benoeming van de leden zou verrichten. Op 18 juni 2021 werd bekend dat de minister de onderzoeksopdracht had verstrekt aan het consultancybureau Deloitte. Er was dus geen opdracht aan een ingestelde commissie, maar een opdracht aan een commercieel consultancybureau. Er werd meegedeeld dat de eerste resultaten van het onderzoek begin september (2021) bekend zouden zijn en dat het hele onderzoek begin november (2021) zou zijn afgerond.

Meer tijd

Wij zijn nu bijna tien maanden verder en tot een openbaar rapport heeft de onderzoeksopdracht aan Deloitte nog niet geleid. De beantwoording van boven weergegeven vragen heeft, lijkt mij, aan opportuniteit niet ingeboet. Af en toe laat het ministerie weten dat het onderzoek meer tijd vergt dan aanvankelijk gepland.

Inmiddels hebben onderzoeksjournalisten app-berichten boven tafel gekregen waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de toenmalige minister van VWS (thans op een andere portefeuille een van de 20 ministers in het kabinet-Rutte IV) die formeel geen bemoeienis met de deal zou hebben gehad, feitelijk mogelijk toch wel in enige mate betrokken is geweest. De minister relativeert die betrokkenheid, maar wil, op staatsrechtelijk onduidelijke gronden, geen mededeling doen over zijn rol, zolang er onafhankelijke onderzoeken lopen.

Er is nu nog meer reden het onderzoeksrapport van Deloitte met belangstelling tegemoet te zien. Ongetwijfeld zullen de onderzoekers ook verklaren waarom het onderzoek zo ontzettend veel meer tijd in beslag heeft genomen dan aanvankelijk was voorzien. Heeft het lang geduurd voor de informatiestroom vanuit het ministerie en de adviserende instanties daaromheen op gang kwam? Was er een spanningsveld tussen de rol van opdrachtgever tot het onderzoek en het zijn van voorwerp van onderzoek? Of was er een belang dat het onderzoeksrapport niet tijdens de kabinetsformatie zou verschijnen?

In algemene zin kan mijns inziens de vraag worden gesteld of het zuiver is dat, wanneer over een departementale aanpak van zaken zoveel vragen zijn gerezen dat intern onderzoek als boven aangeduid niet mogelijk of toereikend wordt geacht, en een beroep moet worden gedaan op ‘extern onafhankelijk onderzoek’, de minister die politieke verantwoordelijkheid voor de kwestie draagt, de opdrachtgever van het onderzoek is. Hier dreigt belangenverstrengeling tussen het ministerie als voorwerp van onderzoek enerzijds en als selecteur van de onderzoeker en opdrachtgever tot het onderzoek anderzijds. In de kinderopvangtoeslagaffaire is destijds ook de vraag gerezen of het gelukkig was dat de betrokken staatssecretaris de leden van de Adviescommissie uitvoering Toeslagen selecteerde en de opdrachtgever van het onderzoek was.

Hoe voortaan wel?

Ik zou willen bepleiten dat, als van kabinetszijde over een zaak van openbaar bestuur of overheidsbeleid ‘extern onafhankelijk onderzoek’ noodzakelijk wordt geacht, de in de kwestie verantwoordelijke bewindspersoon niet langer de opdrachtgever tot het onderzoek is. Denkbaar is dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met die taak belast wordt (behalve uiteraard als het zijn portefeuille betreft). Gegeven de parlementaire controletaak die in de zaak die aanleiding geeft tot het onderzoek, waarschijnlijk toch al geactiveerd is, ligt het in de rede dat over de onderzoeksopdracht en het in te stellen/aan te trekken onderzoeksplatform overleg plaatsvindt met de Tweede Kamer. Zelfs lijkt me verdedigbaar, en versterkend voor het dualisme, dat onderzoeksopdrachten als hier bedoeld in voorkomend geval door de Tweede Kamer worden verstrekt. Parlementair onderzoek kan uiteraard altijd door een parlementaire onderzoekscommissie plaatsvinden, maar het plaatsen van onderzoek bij deskundigen van buiten vanuit het parlement kan, gegeven de parlementaire werklast, zeker een nuttig instrument zijn. De Kamer houdt uiteraard volle vrijheid het resultaat van het werk van een aldus ingestelde onderzoekscommissie naar eigen inzichten te beoordelen.

Het inrichten van deze taak vergt enig organisatorisch werk (zoals mogelijk bijvoorbeeld het inventariseren op welke deskundigen in voorkomend geval een beroep kan worden gedaan c.q. het voorbereiden van een snelle sollicitatieprocedure voor het lidmaatschap van een onderzoekscommissie), maar met het uitzetten van onderzoeksopdrachten vanuit een gebundeld punt kan snel ervaring worden opgedaan. Te vaak moet het ook niet gebeuren. Een grotere, gestructureerde rol van de Tweede Kamer kan bevorderen dat de ministeries intern hun zaken sneller op orde hebben en op basis van eigen informatie en bevindingen de Kamer informeren. Mij lijkt dat dit in de kwestie van de mondkapjesdeal had moeten gebeuren. De extreem lange tijd die het boven tafel krijgen van de feiten – met inschakeling van een duur consultancybureau – in de mondkapjesdeal vergt, doet vooralsnog vermoeden dat niet alleen de aanpak van de deal, maar ook het onderzoek daarnaar anders had gemoeten.

 

Geert Jan Hamilton is oud-griffier van de Eerste Kamer der Staten-Generaal en oud-directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.