Een ‘waarde(n)volle’ of een ‘waarde(n)loze’ Grondwet?

De geldende Nederlandse Grondwet is in belangrijke mate gevormd door de versies van 1815 en vooral 1848. Daarmee behoort zij tot de oudste constituties van de wereld. De vraag is natuurlijk wat dat zegt: is de Grondwet de bron voor die stabiliteit, of is zij eenvoudig weg zo moeilijk te wijzigen dat dat weinig gebeurt; of is er vooral veel (zich geleidelijk wijzigende) constitutionaliteit buiten de Grondwet, of, inderdaad, is zij nog steeds cruciaal en sturend en toonaangevend en volop in het bewustzijn als dragend document?

Een van de factoren is inderdaad de lastige weg naar een wijziging: de regel van aanvaarding van wijzigingsvoorstellen in twee termijnen, en de tweede keer bij tweederdemeerderheid is zeker een factor. Ook is een factor dat er veel constitutionele normen bestaan naast de Grondwet en wel in (gewone) wetgeving of constitutionele gewoonte.

In 1983 was zelfs een van de speerpunten van de grondwetsherziening de deconstitutionalisering van bepaalde kwesties, zoals de beperking van grondrechten. Later kwam daar de benoeming van burgemeesters bij, en momenteel is er een voorstel in eerste aanleg door beide kamers aanvaard (36160) tot invoering van een correctief referendum, waarbij ervoor is gekozen om veel cruciale aspecten door de wetgever te laten regelen, zij het met tweederdemeerderheid. Dus enigszins vergelijkbaar met de eis voor een echte grondwetsherziening.

Dat oogt natuurlijk wel merkwaardig: een gewone wet, maar een die een tweederdemeerderheid behoeft. Dit komt echter in de Grondwet ook elders voor: zo in enkele bepalingen aangaande het koningschap (art. 29 lid 2, art. 30 lid 2, art. 40 lid 3) en in art. 63 (aangaande geldelijke voorzieningen voor leden van de Staten-Generaal). Aangaande het koningschap kun je er iets bij voorstellen: koninkje pesten zou anders mogelijk iets te gemakkelijk zijn; art. 63 legt een hoge drempel tegen mogelijke zelfverrijking; maar waar het de staatkundige structuur van Nederland betreft verbaast een tweederdemeerderheid.

Die hebben we ook niet voor regels over het kiesrecht. Of regels over de rechterlijke macht, of de oorlogsverklaring, of de gemeentewet of provinciewet. Dat landen sommige wetten aan een specifieke procedure onderwerpen is niet uitzonderlijk, overigens.

De grondwetgever vertrouwt als het ware de wetgever niet (ten volle). De reden om dan de waarborgen niet in de Grondwet zelf op te nemen heeft te maken met de zware eisen die overigens aan grondwetswijziging worden gesteld (niet alleen tweederdemeerderheid, ook ook nog eens twee lezingen, met kans op falen en lang tijdsverloop en wijzigende meerderheden en coalities).

Door de methode van deconstitutionalisering en door de wetgever de nadere invulling op te dragen verliest de Grondwet wel aan waarde. Ook al omdat veel waarden niet in de Grondwet staan: zo is er geen omschrijving van decentralisatie, evenmin van de vertrouwensregel of van representatie of van ‘ons’ parlementair stelsel, en of daar wel of niet en hoe politieke partijen toe behoren; er is geen aanduiding van soevereiniteit, of van scheiding van machten en de rol en essentie van de rechterlijke macht. Wel zijn er recent twee belangrijke ‘waarden’ toegevoegd: een algemene bepaling over grondrechten en democratische rechtsstaat; en de erkenning van het recht op een eerlijk proces in artikel 17 lid 1.

Onze Grondwet ademt pragmatisme en praktische relevantie, maar moet ook niet te veel in de weg staan, noch de wetgever te veel aan banden leggen, zo lijkt het. Dienaangaande zal de nieuwe regeling over het referendum een vreemde eend in de bijt zijn. Anders dan de andere bepalingen over een tweederdemeerderheid gaat het niet om het voorkomen van verkeerd of oneigenlijk gebruik, maar om een referendummogelijkheid te realiseren, ook al zou het zo kunnen zijn dat er zo’n tweederdemeerderheid niet komt en er dus geen referendumregeling komt. Dat is de Grondwet niet waardig.Als we de wetgever aangaande het referendum niet vertrouwen, of vinden dat dit niet in een parlementair stelsel past, moet je geen referendum in de Grondwet invoeren.

In het algemeen kan gezegd worden dat de Grondwet sturende en inspirerende kracht mist. Vele basiswaarden zijn niet gearticuleerd dan wel ongeschreven. Ten aanzien van grondrechten is de wetgever in geringe mate aan banden gelegd, want er ontbreken eisen van proportionaliteit of noodzaak (nog afgezien van de afwezigheid van controle door de rechter); elders bestaat op een enkele plaats de eis van tweederdemeerderheid, maar is er overigens weinig richting door fundamentele waarden te omschrijven. En ontbreekt rechterlijke controle op de wetgever en de daaraan verbonden rechterlijke activiteit om waarden te ontwikkelen en toe te passen. Het verdient dan ook aanbeveling het sequeel toe te voegen van rechterlijke controle op de wetgever, zodat de Grondwet zoals gebruikelijk bij grondwetten met rechterlijk toetsingsrecht, door en in rechtspraak ontwikkeld kan worden en waarde(n)voller kan worden.

Kortom, we mogen best een beetje trots zijn op onze oude Grondwet, maar laten we niet te zelfgenoegzaam zijn: er kan nog een en ander verbeterd worden teneinde een waardenvollere Grondwet te ontwikkelen. Een waardenvollere Grondwet is niet een panacee voor stabiliteit, constitutionaliteit, vertrouwen in de politiek en rechtsstaat en democratie, maar het zou de moeite waard zijn onze democratische rechtsstaat verder te onderbouwen met richtinggevende waarden en daarmee publiek debat over de impact daarvan op de omgang door de wetgever met die waarden. De waarde van een grondwet is niet alleen gelegen in pragmatiek, maar ook in grondslagen van onze constitutionele ordening en in ambities.

Prof. Mr. Aalt Willem Heringa is emeritus hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit van Maastricht.