Bundel 20: 3. Nederland burgemeestersland?

Naoorlogs Nederland werd ooit door Joop van den Berg omschreven als een wethoudersland: wethouders waren de typische verschijningsvorm van ons openbaar bestuur. Minister-president Willem Drees heette niet voor niets de ‘wethouder van Nederland’ en figuren als Jan Schaefer, wethouder Hekking en Max van den Berg bepaalden jarenlang het beeld. Die tijden zijn echter geweest. Steeds meer beschouwers menen dat Nederland langzamerhand een land van burgemeesters aan het worden is.¹⁾ In een artikel over spraakmakende lokale bestuurders figureren tot 2000 hoofdzakelijk wethouders, terwijl het daarna inderdaad vooral burgemeesters zijn die kennelijk smaak maken.²⁾ Er groeien nog nauwelijks wethouders door tot bekende talkshowtafelgasten, terwijl een toenemend aantal burgemeesters aldaar geen introductie meer behoeft. De twee zware coronajaren hebben dat proces alleen maar versterkt. De crisisaanpak via de veiligheidsregio’s had een sterk rally rond the mayor-effect. En de verzamelde burgemeesters kregen met hun Veiligheidsberaad een eigen gremium met, in de persoon van Hubert Bruls, een eigen gezicht.

Deze bijdrage gaat over deze ontwikkeling van Nederland naar een burgemeestersland. Wat is er met het burgemeestersambt in de afgelopen tijd gebeurd? Het perspectief waarin ik die ontwikkeling wil analyseren is dat van het constitutional design: het klassieke constitutionele ontwerpdenken van het openbaar bestuur.³⁾ Deze traditie heeft in Nederland een slechte naam, verward als het wordt met het dwangmatig aan de praktijk opdringen van blauwdrukken uit de studeerkamer. En daar zijn ‘wij’ in Nederland dus nadrukkelijk niet van. De rechtsgeleerde Jan Rijpperda Wiersma observeerde in 1937 in de Republiek reeds de wijd verspreide overtuiging dat men ‘in de materie van politie en justitie, vooral wanneer het de gronden van de staatsinrichting betreft, zo min als mogelijk is wijziging behoort te brengen en de veranderingen die noodzakelijk zijn, liefst aan de werking der omstandigheden moet overlaten’.⁴⁾ Oude taal voor wat tegenwoordig het vereiste van ‘constitutionele rijpheid’ heet, dat nog altijd aan elk voorstel tot wijziging van de Grondwet wordt gesteld.⁵⁾

Het constitutionele ontwerpdenken heeft echter alleen met blauwdrukdenken te maken, zolang de klemtoon op het denken ligt. Het gaat om de voortdurende analyse van de instituties, zowel in hun eigen functioneren als in hun relatie tot andere instituties. Centraal daarin staat het begrip institutie, een dubbelzijdig fenomeen op de grens van recht en praktijk dat enige nadere toelichting behoeft.

Enerzijds bestaan instituties formeel in de wereld van het recht. Het staatsrecht creëert ze daar simpelweg ex nihilo. Het ambt van de burgemeester is geconstitueerd in artikel 125 van de Grondwet, door de wetgever in de loop der tijd volgehangen met taken en bevoegdheden en meer of minder overtuigend ingeregeld in de beginselen van de democratische rechtsstaat. Anderzijds verwijst het begrip burgemeester naar een sociologische institutie in informele zin: een stabiel, normatief en herhaald gedragspatroon. Een burgemeester is een persoon met een ambtsketen, van wie de samenleving bepaalde beelden en verwachtingen heeft en aan wie een bepaalde vorm van traditioneel gezag kleeft. Representant van de lokale gemeenschap en burgervader of -moeder. Een nationale figuur die Elsevier Weekblad in 2018, al voor de coronacrisis, tot Nederlander van het jaar kon uitroepen.

De formele en de informele instituties veronderstellen elkaar wederzijds. Een formele burgemeester bestaat letterlijk alleen maar op papier, terwijl een informele burgemeester feitelijk niet meer is dan een man of vrouw met een keten om de nek. Een effectief burgemeestersambt kenmerkt zich door voldoende overlap tussen de formele en de informele institutie. Deze noodzakelijke overlap is een belangrijk uitgangspunt bij de bestudering van de ontwikkelingen ervan. Enige discrepantie tussen feit en norm is geen probleem, maar op enig moment moet de norm worden aangepast of de praktijk bijbuigen. Instituties ontwikkelen zich met de techniek van het zaklopen: met kleine stapjes en dan telkens eerst het andere been bijtrekken. Dat verklaart ook waarom je in het Nederlandse staatsrecht nooit vorm en inhoud tegelijk moet aanpassen.

Instituties zoals het burgemeestersambt kunnen op ten minste drie manieren veranderen. De eerste veranderingswijze verloopt langs de weg van de geleidelijkheid: in een veranderende context veranderen de instituties mee. In een samenleving die verticale hiërarchie uitbant, verandert de rol van de burgemeester vanzelf van iemand wiens woord per definitie wet is naar iemand die het gezag in een horizontale verhouding moet verdienen.⁶⁾ Daarnaast veranderen instituties door toeval. Een burgemeester die bij een nationale ramp op het juiste moment op de juiste plaats opduikt, kan voor jaren een stempel op het ambt drukken. En in de derde plaats kunnen instituties by design veranderen. Radicaal zal dat nooit kunnen, omdat een papieren institutie voldoende moet blijven samenvallen met de praktijk. Maar meer of minder weloverwogen interventies om een bepaalde ontwikkelingsrichting te stimuleren zijn wel degelijk mogelijk. De invoering van de wettelijke taak voor de burgemeester om de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen kán bijvoorbeeld het beginpunt van een institutionele gedaanteverwisseling worden. Zoals de invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester zeker een trigger van allerhande ontwikkelingen zou kunnen zijn.

Uiteraard zijn deze drie manieren van verandering van instituties in de praktijk maar tot op beperkte hoogte van elkaar te onderscheiden. Veel discussies bedienen zich in ieder geval van een combinatie van verschillende soorten argumenten: geleidelijke ontwikkeling, toeval en ontwerp. Bovendien worden die argumenten ook strategisch ingezet. Wie in Nederland ergens vóór is, presenteert zijn idee het beste als de vrucht van een geleidelijke ontwikkeling. Wie juist iets wil tegenhouden, brandmerkt het gewraakte idee als vrucht van blauwdrukdenken. Toch blijft het onderscheid tussen de verschillende manieren waarop instituties veranderen voldoende analytisch verhelderend om in deze bijdrage verschillende ontwikkelingen van het burgemeestersambt te beschrijven. Daarbij neem ik als scharnierpunt de Gemeentewet van 1992, die toen voor het laatst integraal werd herzien. Dat is het moment waarop de discussie over de rechtstreeks gekozen burgemeester wordt bezegeld in de feitelijk door de raad gekozen burgemeester en ook het startpunt van de ontwikkeling van de burgemeester tot een lokale sheriff. Vervolgens bespreek ik de impact van de coronabestrijding op het burgemeestersambt en ik sluit af met concluderende bespiegeling.

Burgemeesters waren in Thorbeckes ontwerp lokale rijksorganen (‘rijkskruiers’) en worden in Nederland daarom sinds jaar en dag door de Kroon benoemd. Maar het bezit van deze procedure is steeds minder rustig. Het democratiedebat dat in de jaren zestig losbarstte, liet ook de burgemeester niet ongemoeid. Het gezag dat zij in vraagstukken van openbare orde van Rijkswege uitoefenden, werd minder vanzelfsprekend en veel beleidsinhoudelijke portefeuilles die zij tot die tijd beheerden, moesten ze inleveren. Burgemeesters kozen voor een meer procedureel profiel. Het ambt democratiseerde mede daardoor uiteindelijk niet, maar het burgemeesterschap kwam uit deze discussie wel als principieel politiek ambt tevoorschijn.⁷⁾ Net zoals de gemeenteraad dat ook is.

De Gemeentewet van 1992 bevestigde de afwijzing van de gekozen burgemeester en opteerde nadrukkelijk voor het versterken van de positie van de gemeenteraad: burgers moesten meer betrokken worden, raadsminderheden beter beschermd en het hoofdschap van de raad versterkt. De gemeentewetgever bevestigde de monistische hoofdstructuur van het gemeentebestuur en wees de gekozen burgemeester uitdrukkelijk af. Een gekozen burgemeester beschikt immers over een eigen democratisch mandaat, dat vroeg of laat in mindering zal komen op het mandaat van de volksvertegenwoordiging. In 2002 volgde de dualisering van het gemeentebestuur. De oorspronkelijke inzet daarvan was, volgens de voorzitter van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie, wéér een versterking van het politieke primaat van de gemeenteraad, niet het vestigen van een zo zuiver mogelijk dualistisch bestel.⁸⁾ Maar het kabinet-Kok II, gedreven door de ideologische inzet van D66, pakte het dualisme veel dogmatischer op. Er werd principieel ingezet op het ontvlechten van de bevoegdheden van raad en college. De gekozen burgemeester werd gezien als de voltooiing van het dualistisch ideaal, nog slechts verhinderd door de constitutionele verankering van de kroonbenoeming. Om dat te verhelpen loodste het kabinet-Kok II een voorstel tot deconstitutionalisering van de kroonbenoeming in eerste lezing door de beide Kamers en voerde het alvast een facultatief burgemeestersreferendum in. Een groot succes werd dat laatste overigens niet. In de praktijk zijn er slechts acht van dergelijke volksraadplegingen geweest, waarbij het raadplegende referendum in Utrecht tussen de twee witte mannen van middelbare leeftijd en PvdA-huize zelfs minder dan tien procent van de Utrechters naar de stembus lokte. Een jaar later werd het burgemeestersreferendum weer uit de Gemeentewet geschrapt. Ondertussen was in 2005 ook het voorstel om de kroonbenoeming uit de Grondwet te halen gesneuveld in de Eerste Kamer. De fractie van de PvdA had zich daar onder aanvoering van senator Ed van Thijn toch tegen het voorstel gekeerd en het daarmee van de in tweede lezing benodigde tweederdemeerderheid afgehouden.

In 2012 deed D66 een nieuwe poging om de kroonbenoeming uit de Grondwet te schrappen. Het voorstel werd dit keer minder dogmatisch ingestoken. Het ging alleen over de vorm en niet tegelijk ook over de inhoud van de aanstellingswijze. Deze aanpak had succes. In 2018 verdween de kroonbenoeming uit de Grondwet. Bij motie probeerde de Eerste Kamer de inhoud van de aanstellingswijze zo veel mogelijk ongewijzigd te houden door de voordelen van de kroonbenoeming als voorwaarden aan een alternatief te verbinden. Elke ‘eventuele nieuwe aanstellingswijze’ zou volgens die motie recht moeten doen aan het hoofdschap van de gemeenteraad, de onafhankelijkheid van de burgemeester, zijn eigenstandigheid en zijn majesteitelijkheid boven de partijen.⁹⁾ Deze motie werd mede ingediend door D66 en namens het kabinet door minister Kajsa Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderschreven.¹⁰⁾

Desondanks stond de gekozen burgemeester ondertussen wel weer in het programma van D66 voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 en zal de kroonbenoeming effectief op het menu van elke volgende kabinetsformatie staan.¹¹⁾ Van het kabinet-Rutte IV hoeven de burgemeesters echter nog niets te vrezen. In het coalitieakkoord Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst staat slechts: ‘We bezinnen ons op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarbinnen om het toekomstbestendig te maken’. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) heeft zich ten aanzien van die bezinning stevig op het standpunt gesteld dat aanpassing van het burgemeestersambt een algemene beschouwing van het lokale openbaar bestuur vraagt, gepaard gaande met ‘een grondige evaluatie’ van de werking van het dualistisch bestel, twintig jaar na de invoering. ‘Een geïsoleerde aanpak van losse onderdelen van het openbaar bestuur, zoals de aanstellingswijze van de burgemeester, brengt meer kwaad dan goed. Het is net als met een muur waaruit een steen wordt gewrikt.’¹²⁾ Als het aan de burgemeesters zelf ligt, moet er dus eerst nog meer op de blauwdruk worden gestudeerd alvorens aanpassingen te overwegen.

Ondertussen heeft zich in de laatste vijfentwintig jaar wel de trend doorgezet waarin de gemeenteraad zijn grip op de burgemeester heeft verstevigd. De praktijk waarin nationale politieke partijen de burgemeestersbenoemingen in ‘een soort Jalta-afspraken’ onderling verdeelden, is definitief voorbij.¹³⁾ Toen in 2012 bleek dat minister-president Ruud Lubbers destijds op eigen houtje de voordrachten van vertrouwenscommissies had gepasseerd, noemden de koppenmakers van de huidige media dat verontwaardigd ‘schofferen’.¹⁴⁾ Het illustreert de inmiddels definitieve status van de vertrouwenscommissies uit de gemeenteraden die zich vanaf de jaren zeventig vormden, al verschilt tegenwoordig nog wel de mate waarin zij zich bij dat proces feitelijk laten leiden door de Commissaris van de Koning. Sommige commissies zijn daarin assertiever en voeren meer eigen regie over het proces dan andere. In 2001 kreeg de ontwikkeling van de vertrouwenscommissies haar wettelijk beslag doordat de Gemeentewet sindsdien voorziet in een recht op voordracht van de raad bij benoeming, herbenoeming en ontslag.

De versterking van de rol van de gemeenteraad in de vorm van een vertrouwenscommissie leidt er overigens niet toe dat het ambt alsnog politiseert. In gezamenlijkheid zoeken de raadsleden in een vertrouwenscommissie niet naar een verwant politiek profiel, maar naar een kandidaat-burgemeester die breed acceptabel is. Bestuurlijke ervaring blijkt belangrijker dan politieke kleur. De gemiddelde burgemeester is doorgaans wat ouder (78 procent is ouder dan 51 jaar) en heeft gemiddeld negentien jaar ervaring in het openbaar bestuur, terwijl veel burgemeesters een andere lidmaatschapskaart op zak hebben dan de grootste fractie of de collegepartijen. Het aandeel partijloze burgemeester is beperkt (13 procent), maar is wel in opmars.¹⁵⁾

De Gemeentewet van 1992 regelde in (tegenwoordig) artikel 172 Gemeentewet voor de burgemeester wat daarvoor uit een samenstel van bepalingen uit de Politiewet werd afgeleid: zijn taak om de openbare orde te handhaven. Zekerheidshalve volgde een tweede lid: ‘De burgemeester is bevoegd overtreding van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.’ Ook dat was geen nieuws, maar staande praktijk. Het eventueel met behulp van de politie ‘bedaren van de mensen en de groepen die problemen maken’ is een typische taak voor de burgemeester. De snelheid en onmiddellijkheid die dat vereist, waren voor Thorbecke ook de reden om de bevoegdheden van de openbare orde bij een eenhoofdig ambt te beleggen.

In de Tweede Kamer werd in 1992 echter bij amendement aan het nieuwe openbareordeartikel nog een derde lid toegevoegd. Daarin stond de zogeheten ‘lichte bevelsbevoegdheid’: de bevoegdheid om bij verstoring van de openbare orde of de vrees daarvoor de bevelen te geven die noodzakelijk zijn voor het handhaven van de openbare orde.¹⁶⁾ Cruciaal is daarbij dat de bevoegdheid van de burgemeester niet gekoppeld is aan de handhaving van door anderen gestelde algemene voorschriften. In plaats daarvan mag de burgemeester zelf de individuele voorschriften bedenken én geven, zo lang die naar zijn oordeel¹⁷⁾ noodzakelijk zijn voor het handhaven van de openbare orde. De lichte bevelsbevoegdheid knipt de burgemeester daarmee in zekere zin los van het aansturen van de politie bij de feitelijke en onmiddellijke handhaving van (dreigende) schending van wettelijke voorschriften ten aanzien van de openbare orde en plaatst hem veel vrijer in het veld met een algemene en relatief onbepaalde bevoegdheid om simpelweg te bevelen wat hem nodig lijkt voor de openbare orde. Een dergelijke principiële stap verdiende destijds al meer constitutionele aandacht dan hij kreeg, maar de regering meende dat het in de praktijk allemaal niet zo’n vaart zou lopen.¹⁸⁾ Dat deed het echter wel. De lichte bevelsbevoegdheid groeide in rap tempo uit tot een favoriet instrument in de koffer van de burgemeester, ook om steeds zwaardere maatregelen op te leggen.¹⁹⁾

De lichte bevelsbevoegdheid was het begin van een belangrijke gedaanteverwisseling van de formele institutie van de burgemeester. Tussen 1994 en 2004 verdubbelden zijn bevoegdheden en die ontwikkeling heeft zich sindsdien doorgezet. En ook de gemeenteraad liet zich niet onbetuigd in het bewapenen van de burgemeester.²⁰⁾ Al die nieuwe bevoegdheden hebben lang niet meer alleen betrekking op de klassieke handhaving van de openbare orde. Steeds vaker zien de bevoegdheden ook op de generale preventie van strafbare feiten (met minder directe impact op het gewenste niveau van rust in de openbare ruimte), allerhande soorten van maatschappelijke en sociale veiligheid (steeds meer achter de voordeur) en op algemene en abstracte doelen (integriteit van het openbaar bestuur en tegen de ondermijning ervan). Het is tegenwoordig de OOV-portefeuille, waarbij de V voor Veiligheid aan de Openbare Orde is toegevoegd. Op deze ontwikkeling van de formele institutie zijn verschillende etiketten geplakt. Die van de burgemeester als een lokale sheriff is misschien het meest overdreven, maar daardoor wel het duidelijkst. Het wettelijk vastleggen van een taak voor de burgemeester bij de misdaadbestrijding, waarvoor inmiddels wordt gepleit, zou de voorlopige voltooiing van deze ontwikkeling zijn.²¹⁾

De dynamiek achter deze ontwikkeling is allereerst een maatschappelijke. De grote gemeenterechtman en socioloog Alfons Dölle observeerde in 2010 dat ‘veiligheid’ naar de top van de maatschappelijke prioriteitenlijstjes was geschoven en daar verschillende gedaantes aannam.²²⁾ Voor het bieden van deze veelvormige veiligheid wordt steeds nadrukkelijker naar de burgemeester gekeken. Tegelijkertijd ligt de lat ook almaar hoger door een ‘afnemende tragische berusting’: het geduld met risico’s en onvolmaaktheid in de samenleving daalt gestaag. Deze maatschappelijke dynamiek vertaalt zich in een politieke, zowel op lokaal als op nationaal niveau. Al dan niet naar aanleiding van een of meer incidenten, ontstaat er al gauw druk om iets te doen. Aangezien de handhaving van de openbare orde juridisch gezien niet alleen typisch maar ook exclusief bij de burgemeester is belegd, is het invoeren van nieuwe burgemeestersbevoegdheden snel het enige waar een Kamerlid voor kan pleiten – waarna er weer een instrument in de gereedschapskist wordt gestopt. Overigens wordt niet elke bevoegdheid in de praktijk even intensief gebruikt. Tegenover het onbedoelde succesnummer van de lichte bevelsbevoegdheid staan bevoegdheden waarvan de wetgever veel verwachtte maar die nauwelijks worden ingezet.²³⁾ Sommige bevoegdheden zijn daarom wellicht het product van het politieke syllogisme van Sir Arnold uit de televisieserie ‘Yes minister’: ‘Something needs to be done. This is something. Therefore it needs to be done.’

Naast deze maatschappelijke en politieke dynamiek staat ook nog een andere ontwikkeling die zich meer binnen de overheid zelf voordoet: een verschuiving van het klassieke juridische denken in (strafrechtelijke) begrippen rondom schuld en normschending naar een meer bestuurskundige benadering in termen van veiligheid als een resultaat en een zorgplicht van de overheid daarvoor. Dat bestuurskundige denken stelt het materiële doel centraal en relativeert daarmee het formele onderscheid tussen de strafrechtspleging en het handhaven van de openbare orde. In die bestuurskundige benadering verschijnt de burgemeester gemakkelijker als hulpstuk voor een misdaadbestrijding die, zoals vaak valt te beluisteren, de strafrechtketen al lang niet meer alleen aan kan. Deze beleidsmatige ontwikkeling van de burgemeester-als-hulpstuk begint in de jaren tachtig, toen veiligheid op het ministerie van BZK als samenhangend beleidsthema werd opgepakt. De jaren van de Fortuyn-revolte aan het begin van deze eeuw waren een katalysator voor het integraal veiligheidsbeleid, tot het moment waarop in 2010 het onderwerp overging naar het ministerie van Justitie en daar zelfs de naam van dit oude departement van de eerste plaats drukte. Ook de politie verhuisde mee naar Veiligheid en Justitie en werd van daaruit tot één nationaal korps gecentraliseerd. Naar de observatie van sommigen heeft de inlijving van de burgemeester in de stoottroepen van de veiligheidsketen effectief een centraliserend effect gehad op het burgemeestersambt.²⁴⁾ Bovendien heeft de uitbreiding van de openbareordeportefeuille met de brede maatschappelijke veiligheidsdoelen gevolgen voor het politieke kaliber van het takenpakket en daarmee voor de verhoudingen in het college. Interessant in dit verband is de tegenreactie in de figuur van de wethouder veiligheid die aan een gestage opmars bezig is. In 2020 hadden 96 van de (toen) 355 gemeenten een wethouder met een dergelijke portefeuille.²⁵⁾

De ontwikkeling van het burgemeestersambt als lokale sheriff is dus een gevolg geweest van een maatschappelijke trend die zich in de politieke dynamiek gemakkelijk vertaalde naar nieuwe bevoegdheden. Daarbij komt een vorm van bestuurskundige instrumentaliteit die de burgermeester steeds meer inschakelt voor het bestrijden van de misdaad. En de burgemeesters hebben bij gelegenheden natuurlijk ook zelf om meer bevoegdheden gevraagd. Bij de wetswijzigingen met meer taken en bevoegdheden was de consultatie van het NGB in de regel positief. En relatief recent vroegen de tien regioburgemeesters (de bestuurlijke aanspreekpunten voor de eenheden van de politie) in een Proeve van wetgeving ‘Voorkomen en Aanpakken ondermijning’ om een nieuwe reeks.²⁶⁾ Ook vanuit de burgemeesters zelf is er dus druk op de uitbreiding van de bevoegdheden.

Eén ding was de ontwikkeling tot sheriff echter niet: vrucht van een samenhangende visie op de rol van de burgemeester, het gewenste profiel van het ambt en de feitelijke mogelijkheden van degene die het ambt vervult. Het is meer het product geweest van bestuurlijk handelen en een politieke dynamiek dan van de implementatie van enige blauwdruk. En dat begint wel te knellen. Althans, volgens de Afdeling Advisering van de Raad van State in haar voorlichting over de Proeve van wetgeving van de regioburgemeesters. ‘Voor zover in de Proeve uitdrukkelijk zou zijn bedoeld om de taak van de burgemeester wel uit te breiden tot het terrein van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, past het voorstel niet in de rolverdeling in het huidige staatsbestel. Een andere rolverdeling zou een principiële doordenking van de staatsrechtelijke positie van de burgemeester vergen.’²⁷⁾ De ontwikkeling van de burgemeester tot lokale sheriff kon wel wat design gebruiken, aldus dit Hoog College van Staat. Jan van der Grinten en Jon Schilder deden recent een aanzet voor de ontwikkeling van een beoordelingskader voor het toekennen van nieuwe bevoegdheden aan de burgemeester en het meer materieel afbakenen van het bestuurlijke en het strafrechtelijke domein.²⁸⁾

In the darkest hour van de coronapandemie, de eerste dagen van maart 2020, stond het kabinet-Rutte III voor een belangrijke keuze. De bestrijding van infectieziekten is vanouds een lokale aangelegenheid, tegenwoordig onder nationale regie op basis van de Wet publieke gezondheid (Wpg) naar de mate waarin het om gevaarlijke en/of besmettelijke ziektes gaat. Als er iemand met ebola terugkomt van vakantie, kan de minister van Volksgezondheid de quarantaine van deze persoon bevelen – mocht een burgemeester dat niet zelf kunnen bedenken. De crisisbestrijding was in Nederland na de cafébrand in Volendam geregionaliseerd in 25 veiligheidsregio’s op basis van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). Geheel volgens dat crisishandboek waren in Noord-Brabant de veiligheidsregio’s opgeschaald naar de hoogste regionale alarmfase, GRIP-4, waarin de noodbevoegdheden van alle burgemeesters in de regio overgaan op de voorzitter van de veiligheidsregio en de benodigde crisisorganisatie in actie komt. In maart 2020 werd echter in een paar absurde dagen duidelijk dat de coronapandemie algemene preventieve maatregelen vereiste waar noch de Wpg noch de Wvr in voorzag. Het hele land moest op slot, als het niet voor de volksgezondheid was dan wel om de patiëntendruk op de ziekenhuizen te reguleren.

In het staatsnoodrecht is een bevoegdheid beschikbaar die voor de gelegenheid leek geschreven: artikel 7 Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijke gezag (Wbbbg). Bij koninklijk besluit kan de regering daarmee de openbareordebevoegdheden van alle burgemeesters concentreren bij de minister van Justitie en Veiligheid. Op die manier had minister Ferd Grapperhaus als een landelijke burgemeester een nationale lockdown kunnen afkondigen. Maar de coördinerend minister voor crisisbeheersing, de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en de minister-president kozen niet voor die route. Er werd principieel vastgehouden aan de decentrale aanpak, waarboven een nieuwe nationale structuur werd geïmproviseerd. De minister van Justitie en Veiligheid vaardigde niet zelf één nationale noodverordening uit, maar in overleg met hem gaf de minister van VWS aan de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s eenzelfde aanwijzing om ieder voor hun eigen regio noodverordeningen vast te stellen. Over de waardering van deze keuze om geen landelijke noodtoestand af te kondigen maar in een gecoördineerde regionale noodtoestand te gaan, verschillen de meningen. Minister Grapperhaus heeft zich er in de Eerste Kamer achteraf mee verdedigd dat de nationale noodtoestand niet bij Nederland past. ‘Zo zitten we in Nederland niet in elkaar; zo zijn we niet met elkaar. Wij hebben geen politie die mensen onderuit schopt als ze zich niet 100% aan een regel houden.’³⁰⁾

Wat daar verder van zij: de bestrijding van de coronacrisis deed voor de handhaving van de coronamaatregelen een extra groot beroep op de burgemeesters: ieder in de eigen gemeente en in een van de 25 regionale beleidsteams van de 25 veiligheidsregio’s, en de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s gezamenlijk in het Veiligheidsberaad. En dat niet alleen om tijdelijk een korte crisisperiode te overbruggen. Uiteindelijk duurde het tot 1 december 2020 voordat de de grondrechtenbeperkende maatregelen niet meer op de verzamelde noodbevoegdheden van de burgemeester berustten, maar op een fatsoenlijke wettelijke grondslag.³¹⁾ De juridische noodzaak voor de veiligheidsregio’s om in GRIP-4 opgeschaald te blijven verviel per die datum. Maar de gekozen structuur was tegen die tijd al zo geïnstitutionaliseerd dat de regionale beleidsteams en het Veiligheidsberaad effectief bleven doorfunctioneren.

Hoeveel impact de coronacrisis en de gekozen wijze van de bestrijding ervan op het burgemeestersambt heeft gehad, moet de toekomst uitwijzen. Maar dat er impact is, lijkt inmiddels niet meer voor betwisting vatbaar. Burgemeesters zelf signaleerden alvast dat de ruimte voor hun pastorale rol als burgervader of -moeder in het gedrang begon te komen door het voortdurende handhaven van de coronamaatregelen, zeker nadat de crisissfeer begon af te nemen. De wensen en verwachtingen die samen de informele kant van het burgemeestersambt uitmaken, zijn inderdaad verschoven. Illustratief bijvoorbeeld is de groei van het percentage Nederlanders dat inmiddels weet dat de burgemeester bepaalt of openbare evenementen mogen plaatsvinden. In 2020 was dat 62 procent, waar dat vier jaar geleden nog 48 procent was.³²⁾ Dat moet eigenlijk wel met de coronabestrijding te maken hebben en niet met een nationale doorbraak van kennis van het gemeenterecht. Want inmiddels denkt ook 30 procent dat de burgemeester bepaalt of ergens een asielzoekerscentrum komt, en dat is een beetje kort door de bocht. Uit de verhoudingen in de colleges wordt ook een verschuiving in de richting van de burgemeester gerapporteerd.³³⁾ En niet zonder betekenis zal het zijn dat de burgemeesters de afgelopen twee jaar vele uren tijd in het zogeheten ‘regionale bestuurlijke ecosysteem’ hebben gestoken. De indeling van de veiligheidsregio’s zal daardoor zeker dieper in de kaart van bestuurlijk Nederland zijn gegrift.

Maar de meest zichtbare staatsrechtelijke ontwikkeling is misschien wel de informele institutionalisering van het Veiligheidsberaad tot een soort burgemeestersparlement. Bij de aanvang van de coronacrisis was het Veiligheidsberaad een bij de buitenwereld onbekend en een door de leden maar matig gewaardeerd gremium.³⁴⁾ Tijdens de crisis vervulde het echter een aantal belangrijke functies.³⁵⁾ Het faciliteerde overleg tussen het Rijk en de regionale uitvoerders, het vervulde een quasiwetgevende functie bij het omzetten van de aanwijzingen van de minister van VWS in een modelverordening, het faciliteerde de onderlinge coördinatie tussen de regio’s ten aanzien van het handhavingsbeleid van de burgemeester en het gaf – last but not least – op gezette tijden inhoudelijk tegengas aan het kabinet. Volgens de Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s is het logisch dat deze ontwikkelingen van de informele institutie Veiligheidsberaad worden vertaald in een concretere doel- en taakomschrijving in de wet.³⁶⁾ Voor het toekennen van bevoegdheden aan dat gremium ziet de commissie evenwel geen democratische ruimte.

Het succes van de structuur van de 25 regioburgemeesters en één nationaal beraad is ondertussen in potentie wel een interessante blauwdruk van nieuwe interbestuurlijke verhoudingen voor medebewind. Opgevat, althans, in de klassieke betekenis van het concept ‘zelfbestuur’ zoals de staatsrechtgeleerde Buys daar in de tweede helft van de negentiende eeuw over theoretiseerde. Zelfbestuur, zo propageerde hij, was een decentraal prerogatief om nationale regels nader uit te werken en toe te passen. Het begrip ‘besturen’ had daarin een veel bredere betekenis dan enkel uitvoeren of mechanisch toepassen. Het zelfbestuur zoals Buys dat voor ogen stond, was de hoeksteen van een effectieve verticale tegenmacht.³⁷⁾ De politiseerbare marges voor de lokale democratie moesten daarvoor niet zozeer worden gezocht in de afnemende ruimte om op eigen initiatief of binnen nationale marges nog eigen regels te stellen, maar in het democratiseren en bewaken van de lokale toepassingspraktijk: het vaststellen van voor de uitvoering noodzakelijke nadere regels, het formeel aansturen van de ambtenaren die de regels toepassen, het handhavingsbeleid inclusief de prioriteiten daarvan en de verantwoording van al dit zelfbestuur in de richting van een volksvertegenwoordiging. Veel van deze theorie viel tijdens de coronabestrijding op haar plek. Het Rijk bepaalde, besliste en betaalde, maar het feitelijke bestuur van de coronabestrijding was een regionale en lokale kwestie. De interpretatie van de regels, het handhavingsbeleid en de feitelijke aansturing van de BOA’s die het moesten doen: het was allemaal in handen van de verzamelde burgemeesters. Zij realiseerden daarmee een interbestuurlijke gelijkwaardigheid waar de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het dossier van de jeugdzorg alleen nog maar van kan dromen. Tegelijkertijd bracht dit de burgemeesters regelmatig ook in politieker vaarwater, terwijl het niveau van democratische verantwoording aan de betrokken gemeenteraden achterbleef tot een hoofdzakelijk informerende relatie.

Eventuele nieuwe verhoudingen van dergelijke snit vereisen een wetswijziging en nog een hoop constitutioneel ontwerpdenken. Zo zal de verhouding tussen de regioburgemeester en de andere burgemeesters verder moeten worden uitgedacht, zullen regioburgemeesters met structurele bevoegdheden ook een mandaat van de raden van de inliggende gemeente moeten krijgen en – het belangrijkste – moeten de kiemen voor een vorm van regionale politiek tot ontwikkeling komen.³⁸⁾ Nieuwe vormen van politieke regionale macht vragen immers om nieuwe vormen van regionale democratische verantwoording. Of deze ontwikkelingsrichting überhaupt waarschijnlijk is, zullen we straks kunnen aflezen aan de uitkomsten van de huidige opvangcrises in de asielketen.

In deze bijdrage staat de institutie van het burgemeestersambt centraal, bezien vanuit zowel de formele als de informele kant van deze institutie. Aanleiding was de observatie dat Nederland steeds meer een burgemeestersland aan het worden is, waar ons land tot voor kort als wethoudersland gold (zie ook de bijdrage van Marcel Boogers in deze bundel). Zijn er ontwikkelingen die een dergelijke observatie rechtvaardigen, en wat is de aard van die ontwikkelingen? Een kwestie van ontwerp, van geleidelijk meedeinen of een toevalstreffer?

De bekendste ontwikkeling van het burgemeestersambt, die wordt gestuwd door sterk normatief ingestoken ontwerpdenken, is de discussie over de aanstellingswijze. Sinds gezag in de jaren zestig zijn vanzelfsprekendheid verloor, is meer of minder rechtstreekse democratische legitimatie van gezag de norm geworden. Een stabiele meerderheid van de Nederlanders is dan ook al heel lang voor de invoering van de gekozen burgemeester – al daalt het percentage de laatste jaren. Hoewel de gekozen burgemeester er in de jaren zestig niet kwam, vestigde de discussie wel definitief het politieke karakter van het ambt. Daardoor ontstond een zekere concurrentie met vakwethouders. Die spanning loste grotendeels op door een depolitisering van het takenpakket, effectief beperkt tot het handhaven van de openbare orde. Veel burgemeesters speelden daarop in door zich meer op de verbindende en procesmatige kant van hun ambt te richten. Via deze strategie verschijnt de burgemeester als degene die boven de partijen staat, daar het democratisch proces faciliteert en zich om die reden juist niet zelf in het strijdgewoel moet begeven. Een benoemde burgemeester als de noodzakelijke uitzondering op de democratische regel dus. Deze ontwikkeling sloot goed aan bij en werd versterkt door de indirecte democratische legitimatie die wél tot stand kwam: de voordracht van een kandidaat-burgemeester door de gemeenteraad, die daarvoor in een vertrouwenscommissie de aanbeveling voorbereidt. De daar in vertrouwelijkheid vergaderende lokale politici kiezen geen politieke concurrent, maar kandidaten met een neutraal en vooral bestuurlijk profiel. Ondertussen lijkt met de relatief recente introductie van het concept van de burgemeester als hoeder van de democratie,³⁹⁾ dit denken in termen van een principiële democratische uitzondering zijn ultieme voltooiing te bereiken.

Tegenover de rol van de burgemeester als apolitieke hoeder van de democratie staat de ontwikkeling van zijn rol tot een lokale sheriff. In de periode vanaf 1992 heeft de openbareordeportefeuille zich rap ontwikkeld tot een breed pakket van taken en bevoegdheden. Die gaan veel verder dan ‘het bedaren van mensen en groepen die problemen maken’, zoals de klassieke taak vroeger wel werd omschreven. Inmiddels treedt een burgemeester ook op tegen strafbare feiten met veel minder rechtstreekse impact op de rust in het openbare leven, mag hij steeds verder achter de voordeur komen en is de doelstelling van zijn takenpakket steeds onbepaalder geworden: voor integriteit en tegen ondermijning van het openbaar bestuur. Deze ontwikkeling is niet aanwijsbaar de vrucht van enig uitgedacht ontwerp, maar het best te begrijpen als een geleidelijke evolutie: het resultaat van een maatschappelijke dynamiek waarin veiligheid steeds belangrijker en steeds omvattender werd. De logica van politiek en bestuur heeft daarop vaak ingespeeld met nieuwe bevoegdheden. De bestrijding van corona heeft deze ontwikkeling als een toevallige impuls de afgelopen jaren nog verder versterkt.

Of Nederland met deze ontwikkelingen een burgemeestersland is geworden, hangt natuurlijk af van de definitie die men daarvoor hanteert. Maar feit is het in ieder geval dat de institutie van het burgemeestersambt in de afgelopen 25 jaar bepaald prominenter is geworden. Tegelijkertijd neemt ook de inherente spanning toe in een ambt dat zich enerzijds probeert te onttrekken aan de algemene democratische norm door zich procedureel buiten en boven het politieke strijdgewoel te plaatsen, terwijl anderzijds de inhoudelijke rol van de burgemeester in vraagstukken van sociale en maatschappelijke veiligheid juist steeds breder en intensiever wordt. Voor wie deze spanning wil verminderen, liggen er in het perspectief van het constitutionele ontwerpdenken logischerwijze twee opties op tafel: ofwel de politisering accepteren, faciliteren en legitimeren, ofwel – andersom – de politisering juist niet aanvaarden en die verminderen door de eigenstandigheid van de positie van de burgemeester te versterken. Welke kant het opgaat en ook hoe die verandering zal plaatsvinden weten we wellicht over 25 jaar.

1] Zie bijvoorbeeld de observaties van minister Ronald Plasterk van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op de werkconferentie ‘De burgemeester van de toekomst’ op 20 juni 2016; of burgemeester Pieter Verhoeve, ‘Nederland wethouderland vanuit het perspectief van een burgemeester’, in: Jeroen van Gool (red.), Handboek voor de wethouder. Over een veelzijdig en dynamisch ambt (Den Haag, 2022), 225-235.

2] R. Reussing, ‘Spraakmakende lokale bestuurders en grensverleggend lokaal bestuur’, in: Bestuurswetenschappen 72 (2018), nr. 2, 40-71. Vergelijk voor dezelfde observatie: W. Derksen, ‘De historie van de burgemeester’, in: E. Muller en J. de Vries (red.), Burgemeester. Positie, rol en functioneren van de burgemeester (Deventer, 2014), 21-42.

3] Zie voor meer achtergrond hierbij: G. Boogaard, Decentraliseren kan je leren. Constitutional design en binnenlands bestuur (Deventer, 2020) (oratie Thorbecke-leerstoel).

4] J.V. Rijpperda Wierdsma, Politie en justitie. Een studie over Hollandschen staatsbouw tijdens de Republiek (dissertatie Rijksuniversiteit Leiden, 1937), aangehaald in: H. Th. J. F. van Maarseveen, De heerschappij van de ministerraad (Den Haag, 1973), 60. Vergelijk J.C. Kennedy, ‘Crisis en vernieuwing. De valkuilen van de Nederlandse politiek’, in: Raad voor het Openbaar Bestuur, Crisis en vernieuwing. Verslag van de eerste ROB-lezing (Den Haag, 2003), 11-25; James Kennedy, ‘De democratie als bestuurskundig probleem. Vernieuwingsstreven in de Nederlandse politiek sinds 1918’, in: C. van Baalen e.a. (red.), Het democratisch ideaal. Jaarboek parlementaire geschiedenis 2004 (Den Haag, 2004), 12-23.

5] Kamerstukken II 2011/12, 31570, nr. 20, 4. Aan het woord was minister Piet Hein Donner van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die hier met een beroep op hoogleraar staatsrecht Struycken praktisch alle voorstellen van de Staatscommissie Grondwet uit 2010 (Staatscommissie-Thomassen) afserveerde.

6] Zie bijvoorbeeld de portrettering van de burgemeester in Martijn van der Steen en Mark van Twist, Tussen traditie en moderniteit. 100 jaar lokaal bestuur in beeld (Den Haag, 2012), 88-95.

7] Derksen, ‘De historie van de burgemeester’.

8] ‘Doel van dat alles: het geven van een impuls voor nieuwe, vooral nieuwe politieke verhoudingen tussen raad en college, met als einddoel een meer zelfstandige en krachtige gemeenteraad die zich manifesteert als een echte politieke volksvertegenwoordiging en vooral als het politieke hoofd van de gemeente; zie D.J. Elzinga, ‘De door de bevolking gekozen burgemeester is strijdig met het politieke primaat van de gemeenteraad’, in: Gemeentestem, 2004, nr. 181.

9] Kamerstukken I 2018/19, 34716, I.

10] Kamerstukken I 2018/19, 34716, K.

11] ‘Een nieuw begin’. Verkiezingsprogramma 2021-2025, zie d66.nl/verkiezingsprogramma. Ook FVD, de PVV, JA21, Volt en de BBB zijn voor. GroenLinks, de PvdA en de SGP opteren voor een benoeming door de gemeenteraad; de SP, PvdD en BIJ1 hielden het in het midden.

12] Brief aan de informateur van het NGB, de Wethoudersvereniging en de Nederlandse Vereniging van Raadsleden, 30 juni 2021, zie www.burgemeesters.nl/actueel/nieuws/coalitieakkoord-geen-geisoleerd-sleutelen-aan-positie-burgemeester.

13] Toespraak Thom de Graaf, ‘Burgemeester en ondermijning’, 29 november 2019, zie www.raadvanstate.nl/publicaties/toespraken-vice-president/burgemeester-en-ondermijning.

14] Zoals in 2012 uitlekte; zie Ton de Jong, ‘Lubbers schoffeerde Tilburg en Den Bosch’, in: BD De Stem, 20 november 2012.

15] Feitelijke gegevens ontleend aan M. Boogers e.a., Teveel van het goede. De staat van het burgemeestersambt anno 2020 (Enschede, 2021).

16] Licht ten opzichte van het zware noodbevel ex artikel 176 Gemeentewet.

17] De redactie van artikel 172 lid 3 Gemeentewet is objectief (‘noodzakelijk zijn’). De rechter is dus bevoegd om de opportuniteit van het gegeven bevel vol te onderzoeken. Effectief laat de rechter hier de burgemeester echter meer of minder beoordelingsruimte.

18] A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht (Deventer, 2004), 395-399.

19] Jan van der Grinten, ‘Zware maatregelen met een lichte bevelsbevoegdheid? Het gebruik van artikel 172 lid 3 Gemeentewet tegen een doelwit van geweldpleging’, in: Nederlands Juristenblad, 15 februari 2019, 384-391. Vergelijk J.G. Brouwer en A.J. Wierenga, ‘Een ontaarde bevoegdheid. Het lichte bevel van artikel 172 lid 3 Gemeentewet’, in: Gemeentestem, 2015, nr. 19. In de jurisprudentie is dit niet zonder slag of stoot gegaan en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft ook wel grenzen getrokken en die gehandhaafd.

20] J.H.A. van der Grinten en A.E. Schilder, ‘De burgemeester bewapend’, in: Gewapend bestuur, preadvies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland (Den Haag, 2019), 243 e.v. Voor een meer omvattende studie van de openbare-ordebevoegdheden zie M.A.D.W. de Jong e.a., Orde in de openbare orde: een onderzoek naar verbetering van de toepasbaarheid en inzichtelijkheid van het openbare-orderecht (Deventer, 2017).

21] Benny van der Vorm en Petrus C. van Duyne, ‘De burgemeester als “sheriff” in de aanpak van ondermijnende misdaad: op weg naar een wettelijke grondslag?’, in: Tijdschrift voor Veiligheid 19 (2020), nr. 4, 54-68.

22] A.H.M. Dölle, ‘Burgemeester in de branding’, in: Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 1 (2010), 2 (apr.), 119-145.

23] Zie voor een overzicht: De Jong e.a., Orde in de openbare orde.

24] Met name de emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens observeert dat; zie deze (en andere) columns: www.ru.nl/cpo/verderdenken/columns/mag-burgemeester-boetepad. Maar ook Dölle heeft daarop gewezen, zie noot 22.

25] J. van Ostaaijen e.a., De wethouder Veiligheid. Hoognodig of overbodig? (z.pl., 2021), zie research.tilburguniversity.edu/en/publications/de-wethouder-veiligheid-hoognodig-of-overbodig.

26] Regioburgemeesters, Proeve van wetgeving ‘Voorkomen en Aanpakken ondermijning’ (z.pl., 2017), zie vng.nl/sites/default/files/brieven/2019/attachments/proeve_van_wetgeving_0.pdf.

27] Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 29911, nr. 223.

28] A.E. Schilder en J.H.A. van der Grinten De burgemeester bevoegd? Perspectieven op het burgemeestersambt: handreiking voor een discussie (Leiden/Amsterdam, 2021), zie kennisopenbaarbestuur.nl/documenten/discussienota-toedeling-taken-en-bevoegdheden-aan-burgemeesters.

29] De inhoud van deze paragraaf is een verdere bewerking en aanvulling van mijn essay ‘Reflecties op de institutionalisering van de coronabestrijding’, in: Essaybundel institutionele verhoudingen tijdens en na crisistijd (z.pl., z.j. (2021)), 68-73, van de programmadirectie Samenleving en Covid-19.

30] Handelingen I 2020/21, 26, nr. 12, 21. Debat over de motie-Janssen over bepalende zeggenschap van de Staten-Generaal bij verlenging van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19. Aangehaald in: T.D. Cammelbeeck, ‘Van noodsprong naar tijdelijke noodwet, het failliet van het staatsnoodrecht?’, in: RegelMaat 2021, nr. 2, 25-42.

31] Op 1 december werd de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Staatsblad 2020, nr. 482) van kracht, die voorzag in een specifiek op de coronabestrijding toegesneden hoofdstuk in de Wet publieke gezondheid.

32] Boogers e.a., Teveel van het goede?

33] Marcel Boogers, ‘Effecten van de coronacrisis op de rol en positie van wethouders’, in: Bestuurswetenschappen 76 (2022), nr. 2, 77-85.

34] Er moest in 2016 een commissie van Rein Jan Hoekstra en Bas Eenhoorn aan te pas komen om het Veiligheidsberaad weer op de rails te krijgen.

35] NIPV, De rol van het Veiligheidsberaad tijdens de coronacrisis (Arnhem, 2022).

36] Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s, Evaluatie Wet veiligheidsregio’s naar toekomstbestendige crisisbeheersing en brandweerzorg (z.pl., 2020), 115; zie www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/12/04/tk-bijlage-evaluatie-wet-veiligheidsregio-s.

37] Zie voor een introductie daarvan: Th. A.J. Toonen, Denken over binnenlands bestuur. Theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd ( Den Haag, 1987), 69-88.

38] Daarvoor wordt overigens – ook los van deze denkrichting – gepleit. Zie de voorstellen voor een ‘Huis voor de Regio’ in D.J. Elzinga, Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur. Zeventig aanbevelingen voor hervorming en revitalisering (Deventer, 2022), 109-111.

39] Ik kon de term traceren tot: Hein Albeda, De burgemeester als hoeder van de democratie (Utrecht, 2010), zie www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2010/07/08/de-burgermeester-als-hoeder.